論環(huán)境法中的公眾參與制度

(蘭州大學(xué)法學(xué)院 甘肅 蘭州 730030)

一、環(huán)境公眾參與制度概述

環(huán)境法中所規(guī)定的公眾參與制度，是通過(guò)法律的明文規(guī)定，為社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)立法、環(huán)境保護(hù)決策提供有效途徑，以及當(dāng)環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí)為公眾提供救濟(jì)與保護(hù)的一種制度。在某種程度上可以將環(huán)境公眾參與制度理解為對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)。環(huán)境決策與社會(huì)公眾息息相關(guān)，決策前期通過(guò)政府信息公開(kāi)使得公眾了解項(xiàng)目進(jìn)展，及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境決策中存在的問(wèn)題，既有利于提高決策的可接受度，也有助于群策群力，集中社會(huì)公眾的智慧，提高決策的科學(xué)性。環(huán)境法中公眾參與制度的存在有助于激勵(lì)社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)，減少公眾在參與環(huán)境保護(hù)過(guò)程中的盲目性，提高公眾參與的水平，有利于環(huán)境決策的實(shí)施。

二、我國(guó)環(huán)境法中公眾參與制度發(fā)展現(xiàn)狀

環(huán)境公眾參與制度立法現(xiàn)狀。雖然我國(guó)在環(huán)境公眾參與制度的相關(guān)研究起步較晚，但是散見(jiàn)于憲法、環(huán)保法及單行法、政策性環(huán)保文件中有關(guān)公眾參與制度的有關(guān)規(guī)定也表明制度層面已經(jīng)在逐漸彌補(bǔ)該項(xiàng)制度的缺失與不足。憲法規(guī)定了人民有參與管理國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。環(huán)境決策會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，憲法為公眾參與環(huán)境決策提供有力依據(jù)。新《環(huán)保法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見(jiàn)》等法律文件也從多角度規(guī)定了對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的保護(hù)，以及公眾參與環(huán)保的途徑。環(huán)境法中公眾參與制度的理論發(fā)展，有利于激發(fā)社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力與熱情。制度層面的完善發(fā)展是否就能保證公眾真正參與到環(huán)境保護(hù)中呢？顯然不能。在環(huán)境公眾參與制度實(shí)踐層面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展生活富足，越來(lái)越多的人愿意關(guān)注并參與到環(huán)境保護(hù)中，但是以環(huán)境群體性事件為代表的“鄰避”現(xiàn)象反映出的現(xiàn)實(shí)阻力使社會(huì)公眾望而卻步。此外，借助于社交媒體網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，社會(huì)輿論也會(huì)影響社會(huì)公眾的判斷，輿論的過(guò)度發(fā)酵也會(huì)激化矛盾，引發(fā)群體性環(huán)境保護(hù)事件。

三、我國(guó)環(huán)境法中公眾參與制度問(wèn)題分析

公眾參與動(dòng)力不足。公眾參與環(huán)境保護(hù)很大一部分原因是既有的環(huán)境決策與其自身利益有關(guān)，也就是說(shuō)絕大多數(shù)情況下自身利益可預(yù)見(jiàn)會(huì)受到影響的情況下才會(huì)使得公眾參與到環(huán)境保護(hù)中。個(gè)人利益與公共利益之間的沖突或許可以看做是公眾參與社會(huì)保護(hù)的原動(dòng)力。沖突發(fā)生時(shí)，社會(huì)公眾更傾向于選擇自身利益。宏觀層面來(lái)看環(huán)境決策是為了使社會(huì)公眾受益，但是微觀層面來(lái)講，具體環(huán)境決策所帶來(lái)的環(huán)境利益與公眾所接收到的物質(zhì)利益往往不一致，在這種情況下只要能滿足公眾的物質(zhì)利益需求，其參與環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力就會(huì)削弱。在缺乏預(yù)防與約束機(jī)制的情況下，難以避免的是社會(huì)公眾會(huì)傾向于將天平向自身利益方傾斜，弱化甚至忽視環(huán)境公共利益。此外，就實(shí)踐情況來(lái)看，大多數(shù)情況下公眾參與環(huán)境決策是因?yàn)樽陨砝嬉呀?jīng)明顯被波及，即環(huán)境決策已經(jīng)產(chǎn)生影響。實(shí)踐反映出的問(wèn)題表明環(huán)境法中的公眾參與制度所規(guī)定的事前參與沒(méi)有發(fā)揮真正的作用，參與階段的滯后不僅是對(duì)環(huán)境資源的浪費(fèi)而且還會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成難以挽回的損失。

環(huán)境信息公開(kāi)問(wèn)題。公眾參與環(huán)境保護(hù)的前提是其有獲得環(huán)境信息的途徑和方法。如果連獲取環(huán)境信息的渠道都沒(méi)有，又何談公眾參與呢？此外就是環(huán)境信息公開(kāi)的真實(shí)性問(wèn)題。環(huán)境信息的真實(shí)性，透明性是公眾參與有效性的保障。現(xiàn)實(shí)中不免存在為了追求巨大的經(jīng)濟(jì)利益而采取規(guī)避不利環(huán)境信息，發(fā)布虛假環(huán)境信息等影響信息公開(kāi)真實(shí)性的做法。當(dāng)前制度層面所規(guī)定的企業(yè)需要公開(kāi)的信息中只有排放污染物的總排放量是必須公開(kāi)的信息，信息范圍十分狹窄，環(huán)境信息公開(kāi)制度中概括性規(guī)定的存在，也給利益相關(guān)人以可乘之機(jī)。本文認(rèn)為這一方面也是當(dāng)前環(huán)境公眾參與制度應(yīng)該考慮的問(wèn)題。

四、我國(guó)環(huán)境公眾參與制度的完善

優(yōu)化環(huán)境公眾參與的法治環(huán)境。首先，規(guī)范環(huán)境公眾參與的程序和內(nèi)容。用程序正義保障實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的范圍及類別進(jìn)行明確規(guī)定，公眾采取怎樣的措施具體參與環(huán)境保護(hù)都應(yīng)有明確的規(guī)范要求。其次，環(huán)境信息公開(kāi)制度應(yīng)進(jìn)一步完善。政府和企業(yè)應(yīng)該根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任保證公眾環(huán)境知情權(quán)的行使。保證公眾參與到環(huán)境決策的全過(guò)程而不僅僅是某一個(gè)環(huán)節(jié)。公眾只有知悉環(huán)境信息才能參與環(huán)境保護(hù)，也就能有的放矢提出相應(yīng)的意見(jiàn)和建議，采取必要的措施。最后，環(huán)境公眾參與主體問(wèn)題。將環(huán)境參與的主體限定在與參與事項(xiàng)有利害關(guān)系的范圍內(nèi)，利害關(guān)系的存在會(huì)使得參與主體積極對(duì)待環(huán)境事件，也有利于提高環(huán)境公眾參與制度在具體實(shí)踐過(guò)程中有效性的發(fā)揮。環(huán)境參與主體的廣泛性也值得關(guān)注。此處的廣泛性不僅僅指數(shù)量上的廣泛，還包括環(huán)境參與人員構(gòu)成的廣泛，可以將年齡結(jié)構(gòu)、性別差異、職業(yè)劃分等都可以作為指標(biāo)納入考慮的范圍之內(nèi)。良好的法治環(huán)境的建立，是公眾參與環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)。

搭建環(huán)境保護(hù)公眾參與平臺(tái)。環(huán)境問(wèn)題以及環(huán)境利益有其特殊性，主體多元化的環(huán)境治理模式可以在調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)積極性的同時(shí)，緩解傳統(tǒng)政府環(huán)境治理模式的壓力。固有觀念將企業(yè)和政府看做是環(huán)境保護(hù)的主體，減少排放與加強(qiáng)監(jiān)管相結(jié)合即可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。但是實(shí)踐已表明該種觀點(diǎn)存在不可取之處。長(zhǎng)期以來(lái)以政府為主體的環(huán)境保護(hù)模式已經(jīng)反映出很大程度上的政府失靈問(wèn)題。多元化的主體環(huán)境治理模式勢(shì)在必行，通過(guò)公眾的廣泛參與彌補(bǔ)政府監(jiān)管的缺陷，也能夠滿足環(huán)境問(wèn)題的特殊性要求。為公眾參與環(huán)境保護(hù)搭建體制機(jī)制平臺(tái)，調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。

完善環(huán)境公眾參與的保障機(jī)制。公眾參與環(huán)境保護(hù)的過(guò)程中如果利益受損，應(yīng)當(dāng)為其提供救濟(jì)途徑。首先，對(duì)有關(guān)單位應(yīng)該主動(dòng)公開(kāi)以及經(jīng)公眾申請(qǐng)可以公開(kāi)的環(huán)境信息進(jìn)行明晰界定，明確各方的具體責(zé)任。其次，完善相關(guān)司法解釋用于規(guī)制相關(guān)單位的行為。有關(guān)單位對(duì)于公眾參與的意見(jiàn)和建議置之不理，應(yīng)向公眾說(shuō)明原因和理由，若不能給出合理解釋，則應(yīng)該明確要求其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而不能免于處罰。最后，允許公眾通過(guò)司法訴訟的途徑維護(hù)其參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。完善保障機(jī)制，讓公眾參與環(huán)境保護(hù)無(wú)后顧之憂。

總之，在完善環(huán)境影響公眾參與制度上，源頭上的治理和控制是十分必要的，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情有針對(duì)性的將環(huán)境公眾參與制度落到實(shí)處。完善環(huán)境信息公開(kāi)制度，使得公眾能夠有渠道獲知環(huán)境信息，進(jìn)而提高參與環(huán)境保護(hù)的積極性。無(wú)救濟(jì)無(wú)權(quán)利，通過(guò)司法保障機(jī)制的完善使環(huán)境公眾參與制度能夠順利進(jìn)行。