財政政策支持遼寧縣域經濟發展對策分析

李 斌，尚 紅

（沈陽師范大學 管理學院，遼寧 沈陽 110034）

縣域經濟是農村經濟和城鎮經濟的綜合體，縣域的地理概念主要以行政區劃為準，縣域經濟就是在農村及鄉鎮范圍內,以其支柱產業為生產龍頭，以農村產品為重點，在供給側結構改革的指引下，完成優化配置資源的目標，形成具有地域特色和功能完備的區域經濟。

遼寧縣域經濟的發展直接影響遼寧整體經濟的發展，這種影響通過投資、生產、流通、分配、消費等各個經濟過程表現出來，涉及“農業”和“非農業”等許多行業和經濟主體。因此，遼寧現代產業體系的構建,必須要基于縣域經濟發展的比較優勢，改變城鄉二元經濟結構，走新興工業化道路，實現城鄉一體化新格局。

經濟的發展注重“效率”和“公平”的權衡取舍，財政是為了解決“效率”和“公平”之間的矛盾而進行的國民收入再分配，具有公平分配收入、合理配置資源、促進經濟發展的重要職能。在遼寧縣域經濟發展過程中，政府應通過財政政策的杠桿協調作用，充分發揮其主要職能，有的放矢地加大對遼寧縣域經濟發展的扶持力度，促進遼寧縣域經濟向全方位和多元化發展[1]。

一、遼寧縣域經濟發展的基本特征

縣域經濟屬于區域經濟的范疇，是以縣（市）行政區劃為地理空間，以縣(市)政府為宏觀經濟的調控主體，基于區域優勢，以鄉鎮企業為主導，以生產和經營區域產品為特色，在市場經濟中實現資源的優化配置，形成區域產業集群，打造具有地域特色的完備區域經濟。遼寧縣域經濟基本特征主要包括以下幾個方面。

第一，綜合性。遼寧縣域經濟是遼寧經濟發展中的有力支撐。由于遼寧縣域經濟以鄉鎮中小企業為主，這些小企業既有農業產業部門，又有非農業產業部門。因此，涉及的行業和結構層次比較多，是一個相對復雜的有機體。

第二，樞紐性。遼寧縣域經濟在遼寧經濟發展中起著承上啟下的橋梁作用。當政府進行宏觀調控時，是通過微觀主體的決策實現政策對經濟的作用和影響，那么縣域經濟便是最好的實踐者，也就是說可以通過這個層次來完成政府宏觀調控的目標。

第三，差異性。遼寧縣域經濟涵蓋全省44個縣，各縣域之間無論在地理條件還是在經濟條件上都存在著很大差異，由此形成歷史上的各縣域經濟發展水平的不平衡。因此，在遼寧區域經濟發展的過程中，各項財政政策的頒布和實施流程就要有一定差異性。只有做到區別對待，才能有的放矢，才會使支持遼寧縣域經濟發展的政策落到實處。

第四，開放性。經濟學原理告訴我們貿易可以使兩個地區的境況更好。遼寧縣域經濟發展中也遵循了這一原理。隨著地域專業的逐漸細分，每個經濟區域都在生產和經營有比較優勢的產品，對外依存度越來越高，產品貿易額逐年增加。特別是許多網絡銷售平臺的建立，使遼寧縣域經濟與外界聯系更加緊密，遼寧縣域經濟開始走向國內外。

第五，內在競爭性?？h域經濟發展中都會遇到內部競爭的問題，產生這種競爭是由于行政區劃的存在，客觀形成了生產力要素的使用與流動上的縣域區別色彩。縣域經濟的發展在區域內容易產生對資源和自然條件的依賴感，以及對意識形態的歸屬感。如果政府財政政策和產業政策調控正確，就會由此形成產業聚焦，進而發展成縣域經濟的產業集群，促進區域經濟的發展。反之，則會引發來自縣域經濟內部的競爭，構成競爭的內在性，增加競爭成本，阻礙縣域經濟的發展。

因此，在政府調控區域發展的實踐中，財政調控手段極其重要，同時強調財政政策與金融政策及產業政策的有效結合。

二、財政政策支持遼寧縣域經濟發展狀況及作用分析

從財政支持遼寧縣域經濟發展的現狀看，遼寧縣域經濟發展還存在問題，市場經濟失靈問題也時有發生。但是，由于政府與市場之間是互補關系而不是完全的替代關系，因此，政府財政的宏觀調控就要適度和適量，把握對各行業的調控力度，矯正縣域經濟發展中的“市場失靈”。

（一）遼寧縣域經濟發展狀況及問題

隨著遼寧發展戰略的進一步實施，財政政策供給力度的加大，民營投資與政府投資共同發力，使遼寧經濟逐漸回暖。截至2019年6月末，遼寧地區生產總值12 043.4億元，同比增長5.8%①數據來源：遼寧省政府工作報告。，經濟開始平穩運行，出現良好的態勢。

但是，目前遼寧縣域經濟發展還受到諸多因素的制約，存在一定的問題。從現行的體制來看，縣域實際上就是農村經濟發展的載體，一個縣域經濟的發展水平體現的就是當地農村經濟發展水平。

從遼寧省44個縣的GDP數據來看，2009—2013年一直呈現逐步上升趨勢，2013年達到峰值，為12 603億元。2010年上半年，遼寧縣域經濟總量3 705億元，占全省經濟總量的比重已經達到45.2%，比上年同期增長25%，高于全省增速10.4個百分點；地方財政一般預算收入同比增長50%，高于全省增速17.9個百分點；固定資產投資同比增長45.5%，高于全省增速16.8個百分點；投資額占全省投資總額的40%②數據來源：《遼寧藍皮書：2017年遼寧經濟社會形勢分析與預測》。。

但在2014年出現了下滑，比2013年下降了12.4%，占全省的比重為38.6%，比2013年下降了近8個百分點，2015年繼續呈現下降趨勢，2016年遼寧省縣域經濟整體發展趨緩，縣域經濟成為遼寧經濟發展中的短板。從2018年全國縣域經濟發展報告中的指標看，遼寧由于經濟增速放緩，遼寧樣本縣（市）社會消費品零售總額占地區生產總值的平均比重達到54.3%，在25個省份中占比最高。投資方面，固定資產投資平均增速較上年明顯回升③數據來源：2018年《中國縣域經濟發展報告》。。

遼寧區域經濟發展的特點和遼寧特色產業集群發展的基礎及比較優勢，是確定遼寧特色產業集群轉型升級的理論依據。通過上述數據分析可見，遼寧縣域經濟的發展還需要企業和政府的共同努力，通過財政政策的創新供給與實施，推動遼寧縣域經濟新興產業的崛起和壯大，實現振興東北整體戰略的實現。

（二）財政政策調控遼寧縣域經濟的發展

遼寧縣域經濟發展過程中不可避免地會遇到“市場失靈”的問題。財政政策作為宏觀調控的重要手段，可以通過稅收、補貼、轉移支付等手段，矯正縣域經濟發展過程中的市場失靈，實現市場經濟的有效運行。

1.財政調控糾正遼寧縣域經濟發展中的“市場失靈”

市場經濟出現“市場失靈”不可避免，遼寧縣域經濟在發展的過程會遇到同樣的問題，針對上述遼寧縣域經濟發展過程中會出現的“市場失靈”現象，政府需要對遼寧縣域經濟發展進行財政支持和適當調控，運用綜合財政手段矯正市場經濟中“市場失靈”，促進遼寧區域經濟的協調發展[2]。

第一，財政支出是公共產品供給的主體。由于市場經濟的逐利性，企業在經營中追求利潤最大化，企業在選擇生產時一定首先比較收益和成本，而公共產品在消費上具有非競爭性和非排他性的特點，因此，企業不可能優先考慮生產公共產品，造成公共產品的供給不足，使整個社會的資源配置缺乏效率。為提高資源的配置效率，政府承擔起資源配置的主要職能，成為提供公共產品的主體，地方政府通過財政向轄區內的居民和企業征稅和收費，又通過公共支出的形式，向區域內提供公共產品，促進區域經濟的發展。

第二，財政通過稅收和補貼手段矯正縣域外部效應。政府對外部性的矯正著眼于MPC（邊際私人成本）的調整，即征收相當于MEC（邊際外部成本）大小的稅收，將MPC提高到與MSC（邊際社會成本）一致的水平。

第三，財政政策是調控社會總供求的重要工具，通過財政政策穩定縣域經濟運行。財政政策影響長期中的儲蓄、投資和增長。在短期中，財政政策主要影響物品與勞務的總需求。財政政策分為自動穩定的財政政策和相機抉擇的財政政策兩種。自動穩定的財政政策是指政府通過稅收及公共支出等手段，實現一些制度安排，使經濟波動自動穩定。相機抉擇的財政政策是政府要采取不同的調控措施，應對不斷變化的經濟形勢，以消除通貨緊縮缺口或通貨膨脹缺口，使經濟平穩增長。財政支持遼寧縣域經濟增長，應該更多采取相機抉擇的財政政策。

第四，縣域經濟發展不平衡，需要財政政策參與調控。財政工具和手段的組合運用可以縮小地區差距，促進經濟欠發達地區的經濟發展。財政通過轉移支付增加對落后地區的幫扶，也可以保障這些地區公共服務的均衡，改善當地居民的生活狀況，提高居民福利。政府也可以通過投資、減稅、增加補貼等方式，加快落后地區的基礎設施建設，優先安排交通、能源、物流、通訊等關乎國計民生的項目建設，消除縣域發展的瓶頸。同時，要鼓勵落后地區自身造血，加快經濟結構、產業結構和傳統農業的升級轉化，充分利用現代信息業和互聯網發展的無限空間，追趕先進地區。要大力發展第三產業，吸引域外的資金、技術、人才等生產要素，用先進的經營理念、管理方法、技術和信息，全面提升本地的經濟發展速度和水平。

2.財政政策是促進遼寧縣域經濟發展的核心手段

現階段，貨幣金融政策在廣大縣域地區施展的空間比較有限，有體制原因，也與縣域地區信用體系不完善、信息不對稱等現狀有關。相比之下，財政政策在縣域經濟發展過程中，則具有絕對優勢，政府部門的產業政策、土地政策、外資外貿政策等都可以作為借鑒，這樣，財政政策的制定和實施可以做到有的放矢。一方面，針對某些薄弱環節加大傾斜力度，發揮財政資金的引領作用；另一方面，可以運用杠桿手段，配合社會投融資機構，加大對縣域經濟的幫扶。

貨幣金融政策同樣對于縣域經濟發展具有重要的推動作用。與財政政策不同，貨幣金融政策偏重于用市場化的方法參與縣域經濟建設，商業銀行更多關注的是資金風險，關注資金安全，所以，商業銀行資金的使用只能間接影響縣域經濟建設，信用環境的好壞直接影響商業銀行的積極性。還有一點，就是金融資金對經濟欠發達地區的投資和項目支持動力不足。財政政策的使用應該更高效、更有用，可以直接完成對困難地區的幫扶。

三、財政政策支持遼寧縣域經濟發展的措施

財政政策支持遼寧縣域經濟發展，是社會主義市場經濟條件下政府實施宏觀調控的重要手段。實現東北經濟振興，解決老工業基地長年形成的經濟結構不合理問題，財政工具的使用尤為重要，財政政策的第一要務就是服務服從于社會經濟發展需要。

財政政策支持縣域經濟發展主要有直接和間接兩種手段。直接手段比較好理解，包括政府投資、招商引資大型項目來發展縣域經濟；間接手段則是指運用杠桿手段和經濟政策來引導各方主體投資縣域經濟，充分發揮財稅政策四兩撥千斤的作用，綜合運用稅收、貼息等財政稅收工具，擴大投資，豐富稅基。當然，地方政府也需要不斷改善營商環境，創造公平、開放、寬松的市場氛圍，不斷增強縣域經濟發展的內生動力，這也是促進縣域經濟穩定健康發展的重要保證?，F階段遼寧支持縣域經濟發展的財政政策制定：一是要轉變服務職能，打造具有縣域特色的公共財政管理框架，讓廣大農村地區得到基本的公共服務；二是要創新服務方式，充分利用市場經濟規則建立完善的社會信用體系；三是利用好稅改政策減輕企業負擔，調動各方積極性增加對縣域的投資；四是完善省級以下財政體制機制，建立科學、規范的財政轉移支付制度安排[3]。

（一）利用比較優勢打造遼寧縣域特色經濟的財政政策

特色經濟是指從本地區比較優勢出發，根據本地在某一時期的要素稟賦構成，即經濟活動中的自然資源、勞動力和資本等要素，在某一產業或產品上構建經濟增長極并能夠形成主導產業，最終成為區域經濟增長的核心競爭力。從遼寧的情況看，長期以來，固化的計劃經濟體制和重工業優先的發展戰略，縣域經濟發展沒有特色可言，縣域的人才稀缺，技術貧瘠，生產方式落后。改革開放雖然給廣大農村地區帶來了很大變化，土地、勞動力等資源較豐富，勞動力價格也不高，但是縣域經濟發展不均衡，縣域資金、技術、人才、信息相對比較貧乏，制約了縣域經濟發展和農村脫貧致富[4]。

國家環渤海經濟圈戰略的實施給遼寧帶來了新的發展契機，與長江三角洲和珠江三角洲相比，在資源稟賦、產業結構、技術儲備、勞動力素養等方面遼寧地區沒有優勢可言，特別是在勞動密集型產業變為技術和資本密集型產業方面，遼寧沒有后發優勢，產業結構和技術結構的升級也非朝夕之功力。遼寧地區絕大部分縣域地區，產業結構的層次還比較低，工業化和城鎮化還處于比較初級的階段，所以，發展遼寧縣域經濟，不能脫離客觀實際，盲目地實行趕超戰略。要從各地實際出發，著力打造符合縣域特色的經濟走廊，要認真研究解決遼寧縣域經濟特色不明顯、競爭力不足的問題。各級地方政府責無旁貸，縣域經濟發展離不開財政政策和貨幣政策的雙向發力，特色經濟更需要政府引導搭臺，百姓參與共享，用好用足財力物力。所以，加快建立具有遼寧縣域特色的經濟圈、特色鄉村、產業經濟帶，如海產品養殖、寒帶農副產品及深加工、冬季冰雪產業拓展等，是破解遼寧縣域經濟發展瓶頸，打造縣域經濟發展新格局的不二選擇。

第一，要做好遼寧經濟特征研究，明確縣域發展的任務清單。首先要做好經濟發展戰略的研究和分析，要提高層級，邀請國家級研究院所制定全省縣域經濟發展戰略規劃，還要學習和借鑒國內外同緯度、同資源稟賦地區的典型經驗，結合本地區實際開展有針對性的應用建議。

第二，要加強對遼寧縣域經濟發展的規劃和指導。在明確清單基礎上，財政資源配置就要圍繞清單內容，明確目標，制定任務，讓縣域每個基層都有一個清晰的規劃和任務書。同時，地方政府還要加大指導，聘請專業機構幫扶縣域特色經濟打造，增強地方落實任務的信心，免除后顧之憂。

第三，做好財政資金的合理分配。好鋼一定用在刀刃上，財政資源也是稀缺的，財政轉移支付和量力而為也是財政政策必須要考慮的。

第四，要做好財政資金使用的監督和評估。財政支持縣域經濟發展也需要量化考核和評估，所以，政府要完善體制機制，可以采取服務外包等方式引入社會評估評價，對各項財政資金的使用要全過程監督，對縣域經濟政策的調整有重要意義。同時，要根據發展需要及時修訂、調整任務清單和發展綱要，要充分聽取基層的意見和建議，科學論證，總結完善，避免盲目決策。

（二）創新支持遼寧鄉鎮中小企業發展的財稅政策

中小微企業在遼寧省經濟總量中一直占有“半壁江山”的地位，在促進遼寧經濟結構調整、增加進出口、擴大就業等方面發揮著不可替代的作用。但是，遼寧鄉鎮中小企業和縣域民營經濟的發展相對落后，技術、資金、人才短缺，融資渠道不暢，市場競爭力差，始終是阻礙全省中小微企業發展的瓶頸，遼寧縣域中小企業的發展急需創新型財政政策的支持和服務。因此，各級政府要主動收集各項經濟信息，充分了解縣域產業集群的特征特點，掌握鄉鎮企業的生產經營痛點，及時給予必要的政策支持。

第一，要制定財政傾斜項目清單。明確鄉鎮中小企業專項發展資金使用條件，鼓勵企業開展技術革新，自主創新，對具有自主知識產權、市場前景好的創新項目，促進技術成果轉化。要安排專項資金，建設信息服務和市場開拓服務平臺，引導鄉鎮中小企業因地制宜，突出地域特色求發展。要安排一定資金幫助中小微企業開展業務培訓、創業輔導和企業管理咨詢，同時，鼓勵龍頭企業發展，做好財政政策與貨幣政策的雙輪驅動，提高縣域中小企業的競爭力。

第二，減稅降費政策的使用。適當降低鄉鎮中小企業的稅收負擔，是提高企業自身造血能力的重要手段，也是財政政策幫扶中小微企業發展的重要工具。國地稅合并之后，國家加大了對中小微企業減費降稅的力度，對于那些新設立或剛被認定為一般納稅人的中小企業，可以限額、限量增值稅專用發票支用，降低違規風險。同時，改進對中小微企業的企業所得稅征收管理辦法，逐步擴大查賬征收范圍，同時，擴大中小微企業稅收優惠范圍，制定專屬性稅收優惠政策，如加速折舊、稅收抵免、再投資退稅等等，在一定期限內采取減征、免征所得稅，切實達到支持中小企業發展的目的[5]。

第三，調整個人所得稅稅收政策。降低個體工商戶生產、經營所得稅適用稅率，如改按工薪所得稅率表征稅，允許個人獨資和合伙企業靈活選擇企業所得稅和個人所得稅，選擇繳納企業所得稅的，不再繳納個人所得稅；選擇繳納個人所得稅的，不需要繳納企業所得稅，從而避免重復征稅。對投資收益，如股息、紅利等所得，免征個人所得稅，以保護投資者對中小微企業投資的積極性。

（三）規范支持遼寧縣域經濟發展的財政轉移支付制度

長期以來，分稅制的實施，中央財政收入占比快速上升，作為地方經濟的承載主體，縣鄉財政則捉襟見肘，不僅收入來源有限，而且很難擠出資源幫扶地區經濟建設，直接影響了縣域經濟發展，所以，迫切需要中央財政加大財政資金轉移支付力度。

第一，中央加大對省級的財政轉移支付力度，省、市級政府也要按照缺口上移、財力下移的原則，加大對縣鄉財政的轉移支付力度，尤其是要重點支持鄉村振興、實體經濟、中小微企業和現代服務業綜合配套改革的推進實施，不斷增強縣級財政自身的造血能力，擴大稅源，夯實稅基，從而提高縣級財政保障能力。

第二，建立和完善財政轉移支付的法律框架。財政轉移支付制度需要有健全的法律體系作為保障，但是，目前在形式上難以滿足財政轉移支付的法律授權，由于現行財政轉移支付制度的立法層次太低，制度的穩定性較差，隨意性較強，人為的操作空間較大，相關法律法規也缺乏權威性，立法的科學性和民主性難以保證等，都制約了我們國家財政轉移支付法律體系的建立和完善。所以，進一步深化財稅體制改革，加強財政法制建設是完善中國社會主義市場經濟體制的重要舉措。

（四）發揮市場機制實現財政資金的引導作用

地方政府投資主要解決落后地區制約經濟社會發展的瓶頸問題，政府要鼓勵民間資本進入，利用市場機制吸引和留住外部資金，充分挖掘縣域經濟的比較優勢，利用示范鄉、示范鎮、示范村和典型引路，讓縣域經濟充滿活力，促進縣域民營經濟的發展。

第一，加強縣域地區的基礎設施建設。要想富先修路，現階段，公路建設已經得到國家大力支持和投入，還要繼續解決好偏遠地區的最后一公里問題，在電力、通訊、環境等方面還需要更多投資，改善人居環境，提高鄉村振興的獲得感和幸福感。

第二，加大對鄉村環境保護的投入。要按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。中央農村工作會議也提出，積極穩妥推進新農村建設，加快改善人居環境。目前，綠色鄉村已經深入人心，加強農村環境保護是鄉村振興的客觀要求，也是吸引外部投資的重要保證。

第三，要用足用好財政和金融政策的組合拳。財政轉移支付的規模有限，金融支持是鄉村經濟社會發展的重要引擎[6]，在社會主義市場經濟條件下，財政政策更應該創新思路，在產業項目補助、貸款貼息、信用擔保和股權投資等方面，做好與商業銀行信貸資金注入的配合，利用市場手段和機制來解決發展中的問題。

四、結語

論文研究的重點是根據遼寧縣域經濟發展的現狀，確立財政支持遼寧縣域經濟發展的手段和策略，即如何通過財政政策的實施，使遼寧縣域經濟得到進一步發展。

遼寧縣域經濟的發展是一項系統工程，需要多手段綜合運用，在諸多調控手段中，資金、技術、市場缺一不可，而財政政策金融政策更占據重要地位。論文研究遼寧縣域經濟發展的財政政策，是想通過對遼寧縣域經濟發展的財政收支體制設計，轉移支付制度安排和財政專項資金使用等財政手段的運用，實現縣域經濟的協調和可持續發展。