我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財政制度現(xiàn)狀、問題與優(yōu)化

宋東明

（遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110036；沈陽師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財政制度是指國家或政黨為了提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)質(zhì)量，促進養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展而制定的關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)財政關(guān)系的規(guī)范性文件的總稱。其目的是利用財政制度促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，滿足老年人的不同養(yǎng)老需求，也是積極落實應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略部署。但現(xiàn)行的促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財政制度卻存在諸多問題。因此，積極探尋財政制度存在的問題及原因，并有針對性地加以解決，將是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財政制度研究的方向，也是其優(yōu)化的主要路徑。

一、我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財政制度現(xiàn)狀

從2000年我國步入人口老齡化社會以后，陸續(xù)頒布實施了多部養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策法律，主要是圍繞養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的不同時期而展開的。

（一）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)初期的財政制度

我國是在社會財富不夠充裕的情況下進入人口老齡化社會的，財政資金不能充足地投入到社會保障中，養(yǎng)老問題日益突顯。如何滿足老年人的養(yǎng)老需求已經(jīng)是在擺在政府面前的重大課題。2000年，《中共中央關(guān)于加強老齡工作的決定》中提出了以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老理念[1]。政府、社會力量、家庭多元參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，走社會化、市場化、產(chǎn)業(yè)化道路將是此時期的工作重點。此時，加大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財政資金投入，用于解決老年人的社會保障、社會福利等問題。同時完善財政預(yù)算，將國家發(fā)行彩票的收益，劃撥一定比例用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

（二）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實踐探索期的財政制度

2006—2012年，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)逐步從理念提出走向?qū)嵺`探索。2006年，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》明確提出了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)將作為老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)的重心[2]。要突出工作重點，明確政策措施，積極支持以政府補貼為主要方式等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。2008年，國務(wù)院《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》中將對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的核心內(nèi)容定位為居家養(yǎng)老服務(wù)，并在全國范圍內(nèi)全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作，加強養(yǎng)老服務(wù)業(yè)為老年人服務(wù)的力度[3]。為此，要加大政府財政投入力度，合理配置資源，統(tǒng)籌考慮居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中的運營管理和服務(wù)人員隊伍建設(shè)等具體問題。全國各地區(qū)根據(jù)本區(qū)域情況可以有針對性地開設(shè)資助項目，成立發(fā)展基金[4]，積極探索居家養(yǎng)老服務(wù)模式。經(jīng)過幾年的實踐摸索，已經(jīng)確定了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的優(yōu)先地位。政府、社會共同提供養(yǎng)老服務(wù)的模式正式形成。

（三）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)初步完成期的財政制度

2013年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》明確提出加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見，一要轉(zhuǎn)變政府職能，通過提高政府的服務(wù)質(zhì)量和效率來推進養(yǎng)老服務(wù)的供給模式創(chuàng)新；二要加大財政政策支持力度，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)供給，不斷滿足廣大老年人對于不同層次養(yǎng)老服務(wù)需求[5]；三要在全國范圍內(nèi)，統(tǒng)籌居家社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的多種養(yǎng)老服務(wù)提供模式，滿足老年人的基本養(yǎng)老保障和高層次養(yǎng)老需求。同時指出，財政補貼制度要不斷完善，各地應(yīng)加快制定財政補貼的老年人服務(wù)評估機制，盡快落實失能、高齡老年人的財政補貼制度。另外，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實際需求推動民辦公助模式的實施，并選擇利用貸款補貼、運營補貼等方式引導(dǎo)、支持社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。2017年，民政部《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中明確“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”[6]。因此，我國的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)初步完成。2019年，國務(wù)院《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》中提出，要提升政府投入精準化水平。中央和地方政府要加大財政支持力度，要將不低于55%的彩票公益金用于支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，同時，對于接收失能、經(jīng)濟困難的高齡人的養(yǎng)老機構(gòu)，將不再區(qū)分性質(zhì)，同樣享受財政補貼[7]。

綜上，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財政制度隨著養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的深入正在逐步健全，對于促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展起到一定的引導(dǎo)和推動作用，但是，隨著人口老齡化不斷發(fā)展，老年人養(yǎng)老服務(wù)需求不斷變化，現(xiàn)行的財政制度體系還存在一些問題，亟待尋找原因并加以完善。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財政制度存在的問題及成因

（一）我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財政制度存在的問題

1.中央和地方政府財政支持責(zé)任劃分需要調(diào)整

首先，中央和地方財政支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的責(zé)任劃分不明晰，需要調(diào)整，否則養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策難以落實。目前關(guān)于財政支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的責(zé)任為事權(quán)和支出責(zé)任在地方，決策在中央。主要原因是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬于地方性質(zhì)的公共產(chǎn)品，原則由地方負責(zé)執(zhí)行，中央全局統(tǒng)籌決策。由此產(chǎn)生了一些問題：一是決策層層向上，執(zhí)行層層向下，降低了執(zhí)行的效果。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬于民生領(lǐng)域，中央政府出臺政策的出發(fā)點是從全局考慮，而調(diào)動地方政府積極性的方法是強調(diào)地方政府的責(zé)任意識，實際財力支持力度不夠，其結(jié)果就是各級政府財力和事權(quán)不匹配，事權(quán)責(zé)任不明晰，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)政策無法落實。二是區(qū)域財力差異加大了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展差距。主要表現(xiàn)在東部地區(qū)由于財力相對雄厚，對本地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投入相對較大。西部地區(qū)財力相對很低，對于新增的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投資沒有充足的財政資金保障，只能通過調(diào)整現(xiàn)有財政支出結(jié)構(gòu)保障養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，無形中加大了財政負擔(dān)，拉大了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展差距。三是中西部欠發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推動資金主要靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付支持。中央財政轉(zhuǎn)移支付要依據(jù)中西部地方養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展情況來決定，同時受到經(jīng)濟發(fā)展、中央財政收入等情況的影響，中央政府也需要調(diào)整財政支持結(jié)構(gòu)，解決轉(zhuǎn)移支付資金問題，這無形加大了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財政資金投入的不確定性，致使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策沒有充足財力支持，政策難以落實。

2.財政投放總量和投入結(jié)構(gòu)需要調(diào)整

目前，我國推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財政投入總量不足，當(dāng)前財政投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主要是對養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)補貼和運營補貼。總量不足的原因很多，主要是政府財力整體不足，沒有注重對新增的財政收入渠道實踐研究，也沒有根據(jù)現(xiàn)行經(jīng)濟發(fā)展形式及物價變動指數(shù)，使得財政投入落后于經(jīng)濟變動指數(shù)。就是增加財政投入也會出現(xiàn)投入和變動不匹配現(xiàn)象，導(dǎo)致財政總量不足，進而降低社會資本投入積極性，運營中養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)舉步維艱。財政投入結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，主要表現(xiàn)在：一是養(yǎng)老機構(gòu)之間的財政補貼標準需要調(diào)整。例如，公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)的補貼標準不同，公辦養(yǎng)老機構(gòu)享受一次性建設(shè)補貼，而民辦養(yǎng)老機構(gòu)無此待遇；民辦養(yǎng)老機構(gòu)中非營利性養(yǎng)老機構(gòu)和營利性養(yǎng)老機構(gòu)之間運行補貼不一致，而對于養(yǎng)老機構(gòu)運營補貼民辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)和民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)之間享受同等待遇問題，各地方才開始著手研究政策。二是財政補助流向布局需要調(diào)整。目前，財政補助主要流向養(yǎng)老機構(gòu)，但沒有考慮養(yǎng)老機構(gòu)存在成本高、效益低的問題。也沒有考慮到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心具備的優(yōu)勢，如由于受傳統(tǒng)影響，老年人愿意在家里養(yǎng)老，同時，可以減去入住養(yǎng)老機構(gòu)的費用，間接減少了用地要求，節(jié)約了社會養(yǎng)老資源。三是軟硬件配置需要調(diào)整。目前，我國財政補貼大部分投入在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)之中，沒有提高養(yǎng)老服務(wù)人員的培養(yǎng)、培訓(xùn)等補貼，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)人員基本素質(zhì)不高，無法形成穩(wěn)定的養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍，在一定程度上影響?zhàn)B老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。

3.財政補貼模式和方式需要調(diào)整

我國的財政補貼模式主要是針對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)展開，包括養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)補貼、運營補貼、養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)補貼、老年人補貼、養(yǎng)老機構(gòu)責(zé)任險和老年人意外傷害險保費補貼。除鼓勵養(yǎng)老企業(yè)加工創(chuàng)新養(yǎng)老用具、輔具給予建議性補貼之外，其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)沒有財政補貼，不利于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體發(fā)展。現(xiàn)行補貼方式主要表現(xiàn)為：一是重建設(shè)輕運營。在養(yǎng)老服務(wù)財政補助的使用上，為了吸引社會投資，往往傾向于養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)多少，床位數(shù)增加多少，居家養(yǎng)老服務(wù)中心建成多少。但沒有重視床位添加后入住率問題，沒有充足的運營補貼來源保障，就無法提高養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，提升養(yǎng)老機構(gòu)資源使用效益。二是補貼屬于供方比例大，需方補貼比例小。不論補貼供方，還是補貼需方，各有利弊。目前，供方補貼比例大的主要原因是養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)補貼涉及前期資本投入大，同時回報周期長。如需方補貼比例過大會導(dǎo)致失去投資積極性，但補貼需方屬于直接補貼，提高老年人消費能力，滿足老年人消費需求，提高財政資金使用率的特點明顯，同時有利于促進養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提升服務(wù)水平，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（二）我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財政制度問題成因

現(xiàn)行財政制度存在的問題源于制度體系結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，如制度體系中政策偏多，而法律近乎空白。因此，缺少法律作為支撐的財政制度體系由于缺乏法律制度所具有公平和效益價值而無法發(fā)揮制度體系應(yīng)有的作用，這也是現(xiàn)行財政制度體系存在問題的主要原因。

1.現(xiàn)行財政制度公平性需要進一步體現(xiàn)

社會公平所關(guān)注的是社會政策對不同社會成員是否能夠同等對待，包括具有同等權(quán)利、同等機會、同等規(guī)則。社會公平是我國社會主義發(fā)展的內(nèi)在要求，是強調(diào)社會成員之間的權(quán)利和義務(wù)分配，以及調(diào)節(jié)社會成員之間關(guān)系時要遵守的公平標準。因此，實現(xiàn)社會公平的保障體系包括：權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平。

第一，權(quán)利公平是社會公平體系中的基本要素。每個社會成員都擁有屬于自己的平等的各種權(quán)利。權(quán)利公平可以體現(xiàn)在社會生活中的各個領(lǐng)域，如反映經(jīng)濟生活領(lǐng)域就表現(xiàn)為經(jīng)濟權(quán)利公平，其實質(zhì)是社會成員有公平獲得物質(zhì)經(jīng)濟利益的權(quán)利。在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展中，政府出臺了大量政策，形成了各種制度支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，如通過財政補貼支持養(yǎng)老機構(gòu)運營，解決養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展資金問題，其實質(zhì)是通過補貼養(yǎng)老機構(gòu)運營，來滿足老年人的不同養(yǎng)老需求，這是一種間接的補貼，但由于出現(xiàn)了重視硬件建設(shè)、輕視軟件建設(shè)的現(xiàn)象，進而影響高質(zhì)量的服務(wù)產(chǎn)出。同時，由于間接補貼只針對入住機構(gòu)的老年人補貼，因此，等于剝奪了其他老年人獲得物質(zhì)經(jīng)濟利益的權(quán)利。現(xiàn)在各地政府紛紛研究出臺直接補貼制度，由于沒有相關(guān)法律制度保障，形成長效的直接補貼機制，使老年人直接補貼無法落到實處。另外，已經(jīng)建立老年人直接補貼制度的地方，大多重視“高齡”補貼，沒有“老齡”補貼。綜上，權(quán)利公平在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中有所體現(xiàn)，但應(yīng)隨著老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求不斷變化，進一步有針對性地予以體現(xiàn)。

第二，機會公平是社會公平體系中的關(guān)鍵要素。它是建立在權(quán)利公平基礎(chǔ)上的社會成員平等參與的機會，這既是起點公平，也是過程公平，要求社會要無偏袒的為每位成員提供參與機會，當(dāng)然參與過程會出現(xiàn)利益受到非法侵害時的救濟機會公平[8]。參與機會公平是指對于各種組織或活動，社會成員都能夠不受限制地進行有效參加。但我國現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度卻存在參與機會公平性需要進一步體現(xiàn)的問題，如公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)之間存在的參與機會的公平問題，公辦養(yǎng)老機構(gòu)可以享受一次性的建設(shè)補貼和運營補貼，民辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)卻不享受相關(guān)待遇。在我國鼓勵社會資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，并進行市場化發(fā)展的背景下，民辦養(yǎng)老機構(gòu)由于建設(shè)和運營成本明顯高于公辦養(yǎng)老機構(gòu)，在投資周期長、回報率低的現(xiàn)實情況下，影響了社會資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性，這與鼓勵社會資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的初衷相悖。

第三，規(guī)則公平是社會公平體系中的重要要素。社會運行規(guī)則要具有合理性，能夠反映社會經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，實現(xiàn)社會成員的利益訴求與愿望。因此，規(guī)則制定的前提條件就是規(guī)則具有可行性。可見，一個具有可行性的規(guī)則，必須具有普適性的特點。具有普適性特點的規(guī)則，顯然是法律規(guī)則。由于沒有養(yǎng)老服務(wù)業(yè)法，大大減弱了現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度的規(guī)則公平性。如民辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)不論與公辦養(yǎng)老機構(gòu)相比較，還是與民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)相比較，都不具備規(guī)則上的公平性，無法享受制度的紅利。這從目前養(yǎng)老機構(gòu)絕大多數(shù)屬于民辦非營利性的形態(tài)即可看出。因此，在我國加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的目標和決心下，規(guī)則公平則顯得尤為重要，它涉及政府既定目標的實現(xiàn)程度。政府要堅定走與市場合作提供養(yǎng)老服務(wù)之路，有必要解決現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度的規(guī)則公平問題。

2.現(xiàn)行財政制度的效益性還不太明顯

效益是指減去投入后的有效產(chǎn)出[9]。效益不同于效率，效率關(guān)注的是投入和產(chǎn)出的比例，而效益關(guān)注的是有效產(chǎn)出，即效益必須是正向的、有益的。效益并非人們所關(guān)注的一般意義的經(jīng)濟效益，既包括動態(tài)的資源利用和分配上的效果，也包括靜態(tài)的經(jīng)濟效益和社會效益。

第一，資源的利用與分配。社會資源以多種形式存在，其中包括權(quán)利、信息等。社會資源的利用和有效分配必須建立在規(guī)則的基礎(chǔ)上，現(xiàn)行的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度對于社會資源的利用和分配的效益性不足。我國目前在滿足老年人需求上采取的是養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的雙軌并行制，養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)邊界很難分清和把握。所以，在鼓勵社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，市場的準入保障不明晰，沒有可期的利益空間和發(fā)展空間。在市場經(jīng)濟中，社會資本投入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的信心不足。現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)制度或是以政策形式出現(xiàn)，或是以老年人權(quán)益保障的法律制度形式出現(xiàn)，并沒有養(yǎng)老服務(wù)業(yè)法律制度作為確定養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)權(quán)的依托和保障。可見，現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度引導(dǎo)社會資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的效益性還不太明顯。

現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度為加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供大量制度信息，指引了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展方向，宣示了政府對于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的決心。同時，制定了各種保障制度，如針對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的財政補貼制度、鼓勵社會資本建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)的稅費優(yōu)惠制度等。但是，現(xiàn)行制度主要以政策形式出現(xiàn)，基于政策的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、針對性、可操作性不強等特點，政策信息不具有可預(yù)測性，無法指引養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資者進行成本核算，導(dǎo)致投資觀望者眾多，實際投資者很少，無法加大社會的制度成本和投資成本，凸顯了現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度的效益性不明顯問題。

第二，經(jīng)濟效益與社會效益。經(jīng)濟效益的實質(zhì)是生產(chǎn)力的有效提高。其有效性也是經(jīng)濟發(fā)展所追求的目標。當(dāng)前，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)經(jīng)濟效益的提高，主要體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)所創(chuàng)造的市場經(jīng)濟價值的有效輸出。以遼寧省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展為例，2020年老年人口即將達到1 000萬左右，但在民政部門和工商部門注冊的養(yǎng)老機構(gòu)大概1 378家，其中公辦養(yǎng)老機構(gòu)828家，占比61%左右。民營550家，占比39%左右。養(yǎng)老床位大概9萬張左右[10]，每1 000個老年人供給不到1張床位。通過數(shù)據(jù)顯示，遼寧養(yǎng)老機構(gòu)與其他省市一樣，公辦養(yǎng)老機構(gòu)占比很高，但公辦養(yǎng)老機構(gòu)一床難求，而民辦養(yǎng)老機構(gòu)閑置率達40%。可見，面對人數(shù)眾多的老年人需求，養(yǎng)老服務(wù)體系并沒有形成規(guī)模，沒有有效激活養(yǎng)老市場。另外，公辦養(yǎng)老機構(gòu)比例居高不下，民辦養(yǎng)老機構(gòu)供應(yīng)不足，社會資本投入不高，這些養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中存在的問題，凸顯了現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度的經(jīng)濟效益輸出不足。

社會效益實質(zhì)是資源的投入能夠產(chǎn)出有效的社會效益。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的社會效益主要體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場提供產(chǎn)品和服務(wù)與老年人實際需求之間無法實現(xiàn)均衡。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是由養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)共同組成，政府負責(zé)兜底。當(dāng)前的情況是機構(gòu)養(yǎng)老有效利用不足，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供不足，無法滿足大部分老年人居家養(yǎng)老的需求，致使社會效益產(chǎn)出不明顯。

另外，社會效益和經(jīng)濟效益結(jié)合性不明顯。實際上社會效益和經(jīng)濟效益并不是矛盾的存在，二者共同構(gòu)成了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的效益結(jié)構(gòu)[11]。目前，我國出臺了《老年人權(quán)益保障法》，在老年人權(quán)益保障方面起到了巨大作用，提高了社會效益。但作為養(yǎng)老市場主體的另一方養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，卻遲遲沒有出臺養(yǎng)老服務(wù)業(yè)法，切實的、專門的保障養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中所涉及的各種利益。因為，社會資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場本身就帶有逐利性的目的，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)為滿足老年人不同的福利需求，帶有福利性色彩，但不代表養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的社會資本都具有一定的社會責(zé)任，絕大部分以盈利為目的。所以，沒有專門養(yǎng)老服務(wù)業(yè)法等于降低了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的經(jīng)濟效益，無法實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益的有效結(jié)合。這也是現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度效益性不足的主要原因所在。

綜上所述，我國現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度存在社會公平性需要進一步體現(xiàn)和效益性還不明顯的問題，無法為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供有效的制度保障。

三、我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財政制度優(yōu)化路徑

制度完善需要明確的路徑選擇。關(guān)于路徑選擇合理與否，目標宗旨是關(guān)鍵因素。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財政制度的目標宗旨是要實現(xiàn)財政制度的公平性和效益性。因而財政制度的公平性和效益性，既是實現(xiàn)財政制度目標宗旨，也應(yīng)是完善財政制度過程中必須貫徹始終的原則。

（一）建立中央和地方支出責(zé)任劃分制度

建立明確中央和地方支出責(zé)任劃分制度，需要劃分中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任，調(diào)動地方政府積極性，促進推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展[12]。中央和地方財政支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)事權(quán)和支出責(zé)任的明確劃分，必須遵循合理效益的原則，即不但要強調(diào)事權(quán)和支出責(zé)任的合理分配，還要強調(diào)其形成合理的效益。在總體方向和方法上，中央政府應(yīng)當(dāng)負責(zé)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的整體規(guī)劃，制定全局性的國家促進政策，以及協(xié)調(diào)中央與地方對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)促進的政策協(xié)調(diào)，同時強調(diào)政府養(yǎng)老兜底資金調(diào)配工作。具體為：一是中央應(yīng)當(dāng)針對中西部地區(qū)與東部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不均衡的情況，制定切實有效的轉(zhuǎn)移支付辦法，支持中西部地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，進一步縮小與東部地區(qū)的差距。二是在允許地方差異的基礎(chǔ)上，對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的運營而言，要實現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)的均等化。三是地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央的總體規(guī)劃，制定符合地方社會經(jīng)濟情況的區(qū)域計劃，并積極制定符合地方性配套實施方案，讓中央總體規(guī)劃能夠切實執(zhí)行，并落到實處。地方政府隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展變化，積極尋求合理的財政資金渠道，探索有效的財政支出模式，可以在地方立法中調(diào)整財政支持力度，完善現(xiàn)有財政支持方式，形成養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的長效財政收支機制。中央主動性和地方積極性相結(jié)合，形成合力推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的良好局面。

（二）優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)

第一，法律上可以允許設(shè)立培育養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的專項預(yù)算，也可以允許設(shè)立專項的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展基金，還可以在政府性預(yù)算中設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)促進的財政預(yù)算項目。對于這些基金和項目的用途應(yīng)當(dāng)予以限定，即主要用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的養(yǎng)老公益內(nèi)容上。比如，提供給居家養(yǎng)老的家庭及老年人、提供給社區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、提供給養(yǎng)老服務(wù)業(yè)對養(yǎng)老機構(gòu)的投入，以及養(yǎng)老從業(yè)人員的培訓(xùn)和報酬補貼。這也要求建立穩(wěn)定增長的財政預(yù)算投入機制，改變由福利彩票公益金列支的單一渠道，設(shè)立專項預(yù)算，將資金投入到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)中，加強居家養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)補貼和報酬補貼。具體以養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為例，可以細化為基礎(chǔ)建設(shè)改造維修資金、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運營資金、老年人養(yǎng)老服務(wù)資金等。同時，要打開地方政府的財政資金來源保障渠道，從地方法規(guī)上加以規(guī)定，如省級政府可以通過調(diào)整存量支出結(jié)構(gòu)和增量財力比例結(jié)構(gòu)，加大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財政資金支持。總之，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和財政收入情況，依法合理解決兩大財權(quán)和責(zé)任，切實解決養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的資金支持問題，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展進程。

第二，在法律上規(guī)定適當(dāng)?shù)呢斦a貼應(yīng)當(dāng)向居家養(yǎng)老的家庭和老年人自身養(yǎng)老傾斜，把財政補貼真正補給養(yǎng)老的家庭和老年人。一是在促進法中設(shè)計促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財政投入、投資機制，設(shè)立專項預(yù)算，將資金補給養(yǎng)老的家庭和老年人。比如，改變老年人直接補貼方式，提高老年人補貼的覆蓋率，將“高齡補貼”變?yōu)椤袄淆g補貼”，符合條件有意愿接受養(yǎng)老服務(wù)的老年人，直接提供服務(wù)補貼。加強財政補貼力度，提高財政補貼使用效率，以及財政投入到居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)，提高居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)運營效率，提高居家養(yǎng)老服務(wù)的能力。二是建立政府兜底的養(yǎng)老財政機制，改善政府購買養(yǎng)老服務(wù)的供給方式，鼓勵老年人享受居家養(yǎng)老服務(wù)項目，實施養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的保障機制，分類調(diào)動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)能動性和積極性，通過法律制度促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

（三）增強財政補貼方式合理性

吸引社會資本促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，實際上是優(yōu)化財政補貼方式，增強財政補貼的合理性，不斷提高財政支出整體效益。比如，吸引社會資本促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展可以主要反映在優(yōu)化養(yǎng)老機構(gòu)的財政補貼方式，此時要根據(jù)各地區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)分布情況有針對性地進行合理性補貼。在養(yǎng)老機構(gòu)分布嚴重不足的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)注重養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的建設(shè)補貼，主要是通過建設(shè)補貼的方式吸引社會資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中。而在養(yǎng)老機構(gòu)分布相對均勻的地區(qū)，主要通過運營財政補貼方式增強養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的持續(xù)發(fā)展能力。建設(shè)補貼的方向應(yīng)首先照顧需求量大的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。這里應(yīng)提出的是，要將護理型床位的補貼標準制定得高于一般養(yǎng)老床位的補貼標準，起到引導(dǎo)護理照顧失智、失能老年人的效果。同時，為了防止養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的一些企業(yè)套取養(yǎng)老床位補貼現(xiàn)象，可以根據(jù)不同情況進行差異化補貼。不過，應(yīng)通過立法優(yōu)化供需補貼方式，要防止偏離合理性、過度強調(diào)老年人補貼，影響社會資本投入積極性。

財政補貼在支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的過程中，既可以補貼養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運營，還可以補貼給需要養(yǎng)老服務(wù)的老年人。過于強調(diào)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)補貼，也可能出現(xiàn)與老年人實際養(yǎng)老需求不符的現(xiàn)象，造成養(yǎng)老設(shè)施床位空置，浪費社會資源。相反，也可能造成養(yǎng)老床位缺少的現(xiàn)象。在現(xiàn)階段，應(yīng)考慮各地方養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展實際情況，制定有差異性且符合地方實際的財政補貼制度。而且在財政制度方面制定老年人養(yǎng)老補貼制度的同時，要建立有效的財政促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展評估機制，對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)所從事的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量進行評估，包括制定和完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的相關(guān)標準，規(guī)范社會養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)水平和質(zhì)量，通過法律制度推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場服務(wù)的標準化和規(guī)范化，促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)優(yōu)質(zhì)、快速發(fā)展。