六盤水“三變”改革實踐中農村土地流轉的探討

(六盤水市自然資源局 貴州 六盤水 553000)

六盤水“三變”改革是“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的簡稱?！百Y源變資產”是指村集體以集體土地、森林、草地、荒山、灘涂、水域等自然資源性資產和房屋、建設用地(物)、基礎設施等可經營性資產的使用權，通過合同或者協議方式，投資入股企業、合作社、家庭農場等經營主體，享有股份權利?！百Y金變股金”是指以各級財政投入到農村的發展類、扶持類資金等(補貼類、救濟類、應急類資金除外)，在不改變資金使用性質和用途的前提下，量化為村集體或農民持有的資金，通過合同或者協議方式，投資入股經營主體，享有股份權利?！稗r民變股東”是指農民自愿以自有耕地、林地的承包經營權、宅基地的使用權，以及資金(物)、技術等，通過合同或者協議方式，投資入股經營主體，享有股份權利。截至2018年底，六盤水共有197.19萬畝承包地、40.8萬畝集體土地入股，整合114.02億元資金參與“三變”改革，54.74萬戶農戶入股變為股東，入股受益農民181.92萬人，貧困發生率由2013年的23.3%降低至3.74%[1]。

一、六盤水“三變”改革的背景

(一)零星破碎的耕地與脆弱的生態環境

1982年中共中央轉批《全國農村工作會議紀要》，正式確立了家庭年產承包責任制，通過多年鞏固和完善，逐步實現了土地所有權與土地承包經營權的分離，即“兩權”分離。一方面家庭年產承包責任制極大的刺激了農戶開展農業生產的積極性，用有限的土地去生產不同的農產品，以滿足生活中不同的需要，使廣大農村地區迅速摘掉了“貧困帽”，走上富裕的道路[2]。另一方面，家庭年產承包責任制也使得我國耕地碎片化嚴重，據相關研究，我國1999年戶均承包土地面積7.95畝，戶均地塊數量6.1塊，平均地塊大小1.305畝[3]。

六盤水市地處于貴州西部烏蒙山區，作為典型的喀斯特山區，六盤水山高坡陡、生態脆弱，農業生產條件十分惡劣，石漠化土地占國有土地面積的32%，水土流失面積占國土面積的52%，463.46萬畝耕地中，25度以上的坡耕地占47%，耕地零碎問題尤為嚴重，是貴州省“地無三尺平、人無三分銀”的典型代表[4]。此外，耕地還存在生產力低下、土壤質量差、低產耕地比例大等問題[5]。

(二)農村土地的閑置與“兩字老鼠”

農村土地主要用途為傳統的種植和養殖，收益比例非常低。相比之下，隨著國內經濟快速發展，工業化和城鎮化的快速發展推進，城市中出現了大量勞動力缺口且提供了更高的經濟收入，農民大批涌入城市，農民逐步降低了對土地的生產依賴。從而導致出現一個殘酷的現象：農民在農村蓋的房子被老鼠住，自己在城市住的是老鼠住的房子[6]。這個現象一方面生動的詮釋出我國農村土地大面積閑置的事實。另一方面，詮釋了農民尷尬的雙重身份，一是作為勞動者提供者在城市中提供勞動力，二是農民工依舊是農村土地承包經營權資產的所有者。而作為城市中的勞動者可以掙到錢，帶來工資性收入；反之作為農村土地承包經營權資產的所有者身份，卻沒有帶來任何資產性收入[7]。

(三)尊重農民意愿與“三權分置”

隨著農村人口因對生活的美好需求到城市中勞動，耕地撂荒的情況日益嚴重，部分農民主動將閑置的耕地通過轉包、代耕、出租等形式流轉給他人經營，使得土地的承包主體與經營主體出現分離，從而農村土地呈現出的所有權、承包權和經營權“三權分置”狀態。由此可見，“三權分置”其實是社會經濟發展到一定階段的產物，是農民的自主自愿選擇的結果。“三農”問題的核心是農民問題，不是農業問題，如果單純的發展農業，導致大量農民失地失業失權[8]，為了順應發展現代農業的趨勢和農戶保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，2014年中央一號文件中指出“在落實農村土地集體所有權的基礎上穩定農戶承包權、放活土地經營權”。“三權分置”制度實施，一方面使得放活的經營權為土地資源二次配置創造了空間，在尊重農民意愿的基礎上，解決“誰來種地”的問題；另一方面通過租地、入股等方式為土地經營權在更大范圍內的集中創造了可能，在堅持農村土地集體所有、維護農戶承包權益的基礎上，為農業產業的規?；洜I創造條件，解決“怎么種地”的問題[9]。

(四)鄉愁與“3155”工程

兩千多年的農耕文化使得土地成為中國人最賴以生存的生產資料，也造就了中國人特殊的土地情結和與眾不同的鄉愁。2012年，第三屆全國十佳農民陶正學帶上億萬身家回到普古鄉開始創業，察覺到故鄉窮是因為“資源散、資金散、思路散”，必須要找條紐帶把村里有限的“山、水、地、人、錢”串起來，并開始逐步探索農村產業“股份制”改革，將家鄉分散的資源串起來，成功開發建設了娘娘山高原濕地生態農業示范園區[10]。娘娘山高原濕地生態農業示范園區“股份制”改革的成功，引起了六盤水市決策層的關注，在全面總結經驗的基礎上，六盤水在2014年脫貧攻堅中全面推行“三變”改革，并利用喀斯特山區特色的農業資源稟賦，因地制宜、科學謀劃，全面實施農業產業結構調整的“3155工程”，即全市發展獼猴桃100萬畝、茶葉100萬畝、核桃為主的干果100萬畝；種植商品蔬菜50萬畝、中藥材(含紅豆杉)50萬畝、刺梨(含特色經果)50萬畝、油茶(含花卉、苗圃)50萬畝、草食畜牧業50萬畝?！?155工程”是六盤水主導農業產業項目框架，是將“山、水、地、人、錢”串起來一項政策紐帶，與“三變”改革相輔相成，為六盤水農村土地流轉提供了有力的政策支撐。

二、六盤水“三變”改革實踐與土地流轉

(一)土地流轉的定義

土地流轉的正式概念最早由《國務院批轉農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》(國發〔1995〕7號)提出，即“農村集體土地承包經營權的流轉，是家庭聯產承包責任制的延續和發展，應納入農業承包合同管理的范圍。在堅持土地集體所有和不改變土地農業用途的前提下，經發包方同意，允許承包方在承包期內，對承包標的依法轉包、轉讓、互換、入股，其合法權益受法律保護，但嚴禁擅自將耕地轉為非耕地”。根據《物權法》規定，土地承包經營權是一種用益物權，土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。《農村土地承包法》則規定，土地承包經營權人可以依法互換、轉讓土地承包經營權，也可以依法流轉土地經營權。

由此，土地流轉是指在不改變農村土地用途的基礎上，土地承包經營權人以出租、轉讓、轉包、互換、入股等方式將自己擁有的土地承包經營權流轉給承包方。在“三權分置”狀態下，土地流轉可分為兩種形式：一是完全流轉土地承包經營權；二是保留土地承包權，流轉土地經營權。

(二)六盤水“三變”改革實踐中的土地流轉

六盤水市“三變”改革實踐中土地流轉的核心內容是農村土地經營權的集中化和股份化，主要體現在“資源變資產”和“農民變股東”過程中，即堅守農村土地集體所有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條紅線的前提下，在對農民的土地承包經營權進行確權的基礎上，通過政府主導產業規劃(如3155工程)，圍繞主導產業引進經營主體(龍頭企業)或自主發展經營主體(專業合作社)，通過“資源變資產”和“農民變股東”把農村集體和農民土地經營權集中流轉到經營主體，而分散的土地承包權仍然保留在村集體和農民的手中。

三、六盤水“三變”改革的土地流轉的意義

(一)解決土地零碎化問題，推動農業現代化發展

龍頭企業或專業合作社通過“三變”改革，以農業產業項目為載體，采取科學手段對不同類別土質的土地進行分類整合，因地制宜、差別使用，實現“小塊變大塊、多塊變一塊”和土地經營權的集中。不僅解決了土地零碎化問題，而且將小地塊之間的農用小路、溝壑等整理成可利用的農用地，提高了土地的利用率。另一方面，龍頭企業或專業合作社的經營管理相對專業和規范，有利于農業產業結構調整和發展高效農業，解決農村產業轉型問題；有利于實現農業機械作業，解決農業機械運作成本高的問題；有利于對農業產品進行質量控制，解決小生產與大市場問題。

(二)增加村集體與農民的資產性收入

根據《資本論》，資本積累將導致資本家的財富積累和無產者的貧困積累，進而出現兩極分化。六盤水“三變”改革是在對土地承包經營權確權登記頒證的前提下，將分散的土地經營權通過入股的方式流入經營主體，確保土地承包權始終在村集體和農民手中，經營權則以股權的形式繼續存在，土地承包經營權始終是農民和村集體增收致富的資本。土地經營權的股份化一方面壯大了農村集體經濟，農村集體經濟能夠依靠集體的力量，為農村基礎公共設施的建設與完善提供資金來源；另一方面可以兜底民生、避免極端貧困，因病致貧、因老致貧等的農民能夠通過經營權的股權量化共享農村社會經濟發展成果，享受社會經濟發展帶來的紅利。

(三)解放農村勞動力與培育職業農民

土地經營權的流轉入股賦予農民“股東”的身份，農民思想觀念也開始逐步“流轉”，相當一部分農民開始擺脫千百年來形成的“面朝黃土背長天”小農經濟思想束縛，從“為了生活”逐步向“改善生活”轉變，土地經營權流轉入股后，農村的勞動力可以得到根本性的解放，騰出更多精力向其他方向發展，降低了農民自我發展的機會成本，為農民改善自我的生活條件和實現自我夢想創造更多的機會。在土地流轉之后，農民的就業方式更加豐富，農民不需要再為了生存而操心，可以選擇就地在家門口就業繼續當農民，也可以選擇就地創業、外出務工等其他多種形式的勞動創造財富。

四、結語

“三變”改革實踐是在農民的自主選擇的基礎上，由政府主導推進的結果，是農村土地利用關系轉換、提高土地利用效率的有效形式，可以在確保村集體與農民利益不受損、土地用途不改變的條件下有序推進農村社會經濟發展。但是在具體實施過程中，也存在土地經營權入股后保值容易增值難、經營權入股量化評估以及經營虧損退出機制不健全等系列問題，如何鞏固和完善土地流轉的形式，讓農村土地承包經營權形成合理的流動仍然是需要進一步完善的問題。