農村集體經濟組織權能職責的研究

(西南民族大學 四川 成都 610041)

自家庭聯產承包責任制在我國農村實行后，“包產到戶”“包干到戶”成為我國農村社會主義集體經濟的主要責任制度，并成功激活農村生產力。時至今日，針對如何正確引導農村集體經濟發展，探索農村集體所有制有效實現形式，國家和學界都進行了許多探討與實踐。

近年來，隨著國家城鎮化的不斷推進，城市經濟飛速發展，醫療、教育、環境等資源都優于農村，城市人口收入與農村人口收入存在較大差距，大量農村人口涌向城市造成多地農村出現“空村”或者大量缺乏有效勞動力，導致農村大量良田、林地、水塘等資源被荒置。

為盤活農村資源，再為農村人口增收，2016年12月26日，中共中央國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(以下簡稱《產權改革意見》)，在黨的十八屆三中全會提出“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權的改革任務”“實行農村集體產權制度改革”后，《產權改革意見》提出農村集體產權股份制改革，明確了“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的改革目標，為今后的涉農改革提出了新的思路，指了明新的方向。但本文注意到，涉農改革幾十年來歷程中，作為集體所有制中的主體——農村集體經濟組織，卻在政策與法律上一直存在虛化、模糊等問題，導致在進行涉農改革時，農村資源產權權屬不清晰，農村集體參與市場經濟的主體地位缺失導致行使權利受阻等問題。本文旨在對農村集體組織應然的法律地位做出探討，以期提出在農村集體產權改革路上遇到因主體法律地位模糊導致的問題的解決辦法。

一、農村集體經濟組織存在形態

在黨的十一屆三中全會后，家庭聯產承包責任制在全國推廣，其作為農村集體經濟制度改革的第一步，打破了人民公社時期“一大二公”的舊生產體制，激發了農民的生產熱情，激活了農村的生產力。隨后，在1983年的《中共中央國務院關于實行政社分開建立鄉政府的通知》(以下簡稱《政社分開通知》)中，提出“農村政社合一的制度顯得很不適應”，要求“把政社分開，建立鄉政府，同時按鄉建立鄉黨委，并根據生產的需要和群眾的意愿逐步建立經濟組織[1]，旨在將政府與人民公社分開，人民公社演變為農村集體經濟組織，在農村改革中保留其經濟管理職能，引導農村經濟的發展。此條重在將農村的政治管理職能與經濟管理職能分為兩個機構。前者通常表現為鄉政府，而后者通常表現為農村集體經濟組織、社區集體經濟組織、股份合作型集體經濟組織、鄉鎮企業、農村專業合作經濟組織。

(一)社區集體經濟組織

社區型集體經濟組織一般以行政區劃分為代表，多以村經濟體與村經濟體，鄉經濟體與鄉經濟體之間的合作為連接。其社區內所生產資料都屬于社區公有，產權并不量化為股份分配給每個成員。

(二)股份合作型集體經濟組織

家庭聯產承包責任制施行后，集體資產由集體經濟組織進行經營管理，屬于未確權資產。由于一些客觀因素，這部分集體資產因為經營不善而荒置，得不到合理利用。在此情況下，集體便將該部分資產進行清產核資，量化折股，分配給組織內部成員，此部分資產的收益也按照股份進行分配。

目前國內對于股份合作型集體經濟組織沒有統一明確的政策，法律條文或者規范性文件的規定，但是也有學者將其定義為“社區型股份合作社是在集體資產不可分割的前提下,按照合作制原則,借鑒股份制形式,將集體資產折股量化到人,確定組織成員對集體資產的民主管理權力和利益分配權的社團[2]”。

(三)農村專業合作經濟組織

家庭聯產承包責任制推廣后，我國農業生產模式出現了以家庭為單位的小規模生產方式，但是這種生產模式無法應對數量大的農作物收購交易，于是以聯合家庭農業生產者為特點的農村專業合作經濟組織順勢而生。在2006年出臺的《農民專業合作社法》中，對農民專業合作社做出了如下定義:“農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上,同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者,自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織[3]”。

(四)鄉鎮企業

鄉鎮企業即以農村集體經濟組織或農民投資為資本的，承擔農業義務的企業，一般多表現為鄉鎮的有限責任公司。在農村集體經濟組織眾多表現形式中，鄉鎮企業是唯一一類在名義上符合國家法律對于法人的規定，并在實質上與公司法人具有同樣行為能力的組織。

二、村集體經濟組織定位不明導致的問題

(一)農村集體經濟組織未能實質上政社分離

《政社分開通知》頒布后，家庭聯產承包責任制在我國廣泛推行，確實激活了農村空前的生產力，但同時也留下弊病。在經過漫長的舊農業體制后，各農村的領導組織兼具日常政治事務管理職能與經濟管理職能的屬性根深蒂固，不能在短時間內迅速形成實質意義上的兩個機構以分別承擔政治職能與經濟經濟職能。同時考慮到農村人民對此改革措施的理解程度與接受程度也普遍較低和強制將原人民公社分離為兩個機構的困難程度，《政社分開通知》在最后規定：“以自然村為單位建立了農業合作社等經濟組織的地方，當地群眾愿意實行兩個機構一套班子，兼行經濟組織和村民委員會的職能，也可以同意試行。”此條規定認同了村民自治組織可以在管理村民自治政治事務時，同時兼行經濟管理職能。在此條件下，我國大多數農村仍然選擇了“一套班子，兩套機制”的運用模式，由村委會等自治組織掛著村集體經濟組織的名義，兼行政治管理職能與經濟管理職能，這便從實質上違背了政社分開，各行其是的初衷。有學者指出“這種運作模式在相當程度上延續了人民公社時期政社不分，黨政不分，組織封閉和城鄉二元化特征，人民公社體制的內核從根本上沒有改變[4]。如果在自治組織成員具有良好的行政能力和經濟管理能力的情況下，由自治組織兼行行政職能與經濟管理職能在也可能達到合理地利用社會資源以分別管理管理政治事務和經濟事務。但大多數村集體自治組織普遍并不具有這樣的能力，于是產生了經濟管理過于行政化、村集體經濟組織的資金過于依賴政策補貼不能自給自足、經濟管理缺乏專人專事而效率極低。以上種種，皆導致了大部分農村經濟滯后。

(二)主體定位模糊

主體作為法律關系要素之一，具有享有權利、履行義務，承擔責任的能力。主體在法律關系中，往往具有主導性，一般直接決定法律關系的生成，變更和消滅。主體的明確，決定資源產權歸屬的明確，權利能力行使的明確與責任承擔的明確。

但縱觀我國各法律條文與規范性文件，卻對農村集體產權所屬主體表述不一。《憲法》第8條規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制?！钡谑畻l指出:“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。”這此處，憲法確定了我國土地所有權除國家所有外，都為集體所有，并提出了“集體”與“農村集體經濟組織”兩個概念，但是對這兩個概念的具體內涵、外延、法律性質、表現形式等卻并未進行清晰的界定。2007年《物權法》在《憲法》的規定上做出了延申，其第59條中規定:“農民集體所有的不動產和動產,屬于本集體成員集體所有?！钡?0條規定屬于集體所有權由集體經濟組織代為行使，解決了由于“集體”不明確導致的主體虛置無法其產權所有權的行使問題。由此可以看出，“集體”與“集體經濟組織”具有不同的概念，且確認集體所有權人為“集體”而并非“集體經濟組織”。但在之后幾年間，中央頒布的多項涉農改革的文件卻與《物權法》的表述相悖，其中如2010年中共中央、國務院發布的《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中提到“把全國范圍內的農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織?！贝宋募硎?，農村集體土地所有權人為農村集體經濟組織，與已經生效的《物權法》的觀點相沖突。

(三)農村集體經濟組織法人破產的權利能力與責任能力缺位

2017年《民法總則》首次確立農村集體經濟組織的特殊法人地位，并在2021年即將實施的《民法典》中，也肯定了其特殊法人的地位，不可不謂我國涉農改革以來，對于農村集體經濟組織地位界定的一次創新。有學者認為，賦予其法人地位“有利于保護其財產權,保障其作為獨立民事主體參與民事活動的相關權益,在農村集體產權改革中能夠很大程度上避免造成集體資產流失”[5]，但相較于對營利法人和非營利法人，法律法規對農村集體經濟組織法人在法人破產這一核心制度的規定卻是一片空白。缺失這項能力的農村集體經濟組織法人作為連接外部社會資本與村集體成員之間的一道橋梁，在農村集體產權制度改革提倡引入社會資本建設農村的經營方式中，有關破產的權利能力與責任能力屢屢缺位，導致債權人的權益得不到明確有效的法律保護，以致社會資本往往不愿與農村集體經濟組織法人對接投資農村地區，且組織內部成員的關于權利也沒有辦法有效實現，農村集體經濟組織也難以進入市場。既然確立農村集體經濟組織的法人地位，那么就應當在其行為能力與責任能力上進行更加完善的立法建設，使農村集體經濟組織法人制度更加完善，而不是只給予其一個名義而不給予其軀體。

三、確立村集體經濟組織法律地位相關措施與建議

(一)加大推進政社分開的力度

本文認為，帶動農村發展的基礎因素在于推動者具有系統的經濟學知識與專業的經濟管理能力，并且有專心從事經濟發展工作的態度。政社分開原旨在于將政治事務與社會事務進行分開管理，減弱政治力量對社會事務的干預，增強社會組織在社會治理中的作用，并將一部分社會事務交由人們民主自治。有學者指出，隨著市場經濟發展，公眾對于公共服務的需求在日益增加，政府靠自身的能力和資源已經無法滿足民眾對公共服務的需求，社會組織的作用得到了凸顯[6]。將該理論運用在農村集體產權制度改革中，便是將經濟發展的相關事務交給具有專業能力、專致態度的機構管理，由管理經濟事務的組織全力專致于帶動農村經濟發展。但由于歷史遺留弊端，農村政治事務管理組織與經濟事務管理組織長期由一個機構統一管理，并在資金使用、行為準則上，本應不同的兩份職能產生了很多不必要的依賴性與連接性。并且就目前的實際情況看，同時兼顧政治事務管理職能與經濟事務管理職能的村民委員會并不能在管理村內部事務的同時將村經濟發展兼顧。

本文認為實行政社分開，主要需要從機構定義，領導人員，資金方面將村集體經濟組織剝離。

1.機構定義

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。其職能主要在于辦理本村的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議[7]。而村集體經濟組織應當明確為代表負責運營集體資產，從事經營性活動，并不參加本村公共事務和公益事業的管理。對于在《政社分開通知》中可以由村民委員會代替行使經濟職能的規定，應當在立法上考慮予以否定才能首先在名義上做到政社分開。

2、村集體經濟組織領導人員應區別于村民委員會人員

對于認定村集體經濟組織成員的資格，各地都有不同的確定方法。有時村集體經濟組織的成員可以是本村的所有村民，有時也只包含本村的一部分村民，由此確定下來，村集體經濟組織成員也會含有村民居委會人員。但村集體經濟組織作為運營集體資產的組織，不可能每個成員都能參與到決策與推動執行的過程中，所以在村集體經濟組織中必然需要選舉出領導人員。本文認為，村集體經濟組織的領導人員不可由村民委員會成員擔任。根據過往經驗看，在村民委員會成員同時領導村集體經濟組織工作的情況下，囿于其專業能力，工作態度以及工作時間的分配等因素，除了個別經濟實力較強的村外，大部分農村的經濟狀況并沒有得到發展。其次，村集體經濟組織領導人員應當選擇具有更有專業能力的成員，如本村的大戶或是回村的畢業學生，或者選擇有條件專門從事村集體經濟組織相關工作的成員，以拜托村民委員會對于村集體經濟組織的過分干涉。

3.將村集體經濟組織資金與村民委員會資金分開

資金作為運營基礎，一旦產生依賴便很難真正做到分離。作為獨立組織，村集體經濟組織不應過分依賴于政府撥款進行運營，而是應當在已有的村集體資產的基礎上，不斷開源，實現自給自足的獨立運營。村民委員會的開支也不應當從村集體經濟組織所得中抽調。

(二)明確劃定農村集體產權的產權歸屬

對于“集體”與“集體經濟組織”的在法律條文與規范性文件中混淆的使用，學術界多數呼吁將集體資產所有權進行明確劃分。一種觀點認為應將集體經濟組織確認的集體資產所有權主體，如學者房邵坤，林廣會指出集體經濟組織運營的資產來源為村組的現有資產，將村集體資產產權劃歸于村集體經濟組織更符合城鎮化需求，避免因為集體權屬不清而侵害集體成員權利[8]。

一種觀點認為應當將集體資產所有權人確定為農民集體，認為“農民集體是由全部集體成員構成的集合體，具有唯一性、穩定性和恒定性”，并且就財產歸屬而言，農民集體是“三農”的現實選擇，就財產流轉而言，“農民集體的群體性特征決定了其行使集體所有權需由集體經濟組織，不能因為農村集體產權改革需要對集體資產進行處分，就徹底否定農民集體所有權[9]?！?/p>

本文認為，集體資產所有權應當將農民集體確定為所有權人，主要有一下原因：(1)農民集體為村組的所有農民集合，而村集體經濟組織根據確認成員資格標準的不同，可能只涵蓋一部分村民。如果將集體資產所有人確定為村集體經濟組織，則可能將一部分村組成員排除在外，從而損害其對集體資產所享有的利益。(2)農村集體經濟組織作為由村民民主選舉產生的組織，其主要職責在于經營集體資產進行收益，本質上是為農民集體服務的組織。而集體產權所有權人作為民事法律關系主體，其應當有自身的獨立性[10]。很明顯，農民集體是一個獨立存在的集體，而農村集體經濟組織卻不可能脫離農民集體而存在。

(三)對農村集體經濟組織法人破產制度進行完善的立法建設

一些學者認為，賦予農村集體經濟組織法人法人以破產能力并不重要，認為賦予其破產能力在我國破產制度框架下很難被接受，且其財產范圍難以估算[11]一些學者持贊成觀點，認為應當賦予其破產能力，理由在于有相當數量的農村集體經濟組織法人在經濟關系中屬于債務人，賦予其破產能力有利于債權人利益的保護，并有利于維護社會經濟秩序[12]。本文認為農村集體經濟組織法人有被賦予破產能力的必要性。其必要性在于農村集體產權制度改革提倡引入社會資本進入農村投資建設，且促進農村集體經濟組織進入市場經濟。但農村集體經濟組織法人破產制度的缺失，使其在實質上出現破產的情況下，債權人無法申請破產而獲得公平的債務受償。目前我國村集體普遍負債數額巨大，而很多債務便成為導致舊賬、壞賬，嚴重阻礙經濟發展，這對債權人不公平，對村集體經濟組織的發展也是一種桎梏。而建立農村集體經濟組織法人破產制度以平衡債權人與負債村集體經濟組織之間的權責關系，才是維護村集體經濟組織在市場經濟下良性發展的基石。

四、結語

農村集體產權股份制改革旨在盤活農村荒置資源對農村集體資產進行清產核資，折股量化，并將股份分配給具有資格的成員，由農村集體經濟組織對該部分集體資產進行統一經營，收益按股分配給成員，以實現再為農民增收的目的。其中，在推進改革進行，確定成員資格經營集體資產等方面，農村集體經濟組織起著舉足輕重的作用。在上文提及的問題之下，本文認為要建立一個在職責屬性，主體屬性，與行為能力較完善農村集體經濟組織，首先要當在根本上將其與村民委員會分開，獨立為專從事經濟管理的組織。其次在產權歸屬上，要當明確其位代理行駛集體產權的地位。而為了保證其與市場經濟接軌，也應當在適當的空間內，賦予其破產能力，以保證債權人與債務人關系的平衡。我國在發展中，一直重視涉農改革的問題，而作為改革中不可獲取一環，農村集體經濟組織制度一旦完善，將會在今后的道路上發揮更加重要的作用。