以管資本為主加強國有資產監管

2019年12月12日，由省委、省政府批準設立的首家省級國有資本運營公司——遼寧控股（集團）有限責任公司揭牌儀式在沈陽舉行。“遼寧控股集團是省國資委授權經營的首家國有資本運營公司，它的組建是深入貫徹落實習近平總書記在遼寧考察時和在深入推進東北振興座談會上重要講話精神，推動國資國企改革的一次重大突破，標志著國資監管由管企業管資產向管資本為主的職能轉變，標志著國企改革由單項突破向綜合改革邁進。”省政府領導在揭牌儀式上的致辭中這樣定位。

黨的十八屆三中全會明確提出：“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本投資、運營公司。”2018年7月，國務院印發的《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（國發〔2018〕23號）進一步明確：“通過改組組建國有資本投資、運營公司，構建國有資本投資、運營主體，改革國有資本授權經營體制，完善國有資產管理體制，實現國有資本所有權與企業經營權分離，實行國有資本市場化運作。”

中央重大決策部署就是定盤星、指南針和導航儀。省國資委緊緊抓住授權經營體制改革的“牛鼻子”，在開展國有資本投資、運營公司試點上想辦法、下功夫、求突破，步步為營，加快推進。

推進授權經營體制改革

黨的十八屆三中全會勝利召開后，新一輪國資國企改革拉開序幕。而這一輪國資改革的重頭戲之一，就是改革國有資本授權經營體制，組建國有資本投資、運營公司（以下簡稱“兩類公司”），實現國資監管從“管企業”“管資產”向“管資本”重大轉變，形成“行使統一監管職能的國資委——直接履行出資人權利的國有資本投資、運營公司——國有企業”共同構成“三層”管理架構，切實承擔起國有資本布局和優化重組的功能。“兩類公司”的功能定位決定了其與一般的產業集團不同，作為國有資本市場化運作的專業平臺，將獲得更多的出資人授權，企業治理結構更加健全，各項綜合改革推進的速度會更快。

謀定后動，大膽突破。2018年，省國資委在華晨集團、交投集團兩家省屬企業率先探索改組國有資本投資公司試點工作，將23個出資人權利事項中的15個，全部或部分授予試點企業，其中包含企業重點關注的發展戰略制訂、投資計劃與決策、產權交易、市場化選聘與市場化薪酬等權限，國資委和監管企業的權責邊界進一步明晰，賦能后的企業董事會真正實現了權責統一。

放權、授權不等于放手不管，省國資委同步加強指導，積極參與企業行權能力建設。一是確立黨委在公司法人治理結構中的法定地位，充分發揮黨組織把方向、管大局、保落實的重要作用。二是推進完善公司法人治理結構，加強規范董事會建設，落實董事會職權，增強董事會的獨立性和權威性，在全國范圍內選派了6名專家型的外部董事進入兩家試點企業。三是健全以公司章程為核心的企業制度體系，充分發揮公司章程在企業治理中的基礎作用。兩家試點企業抓住試點契機“瘦身健體”，構建“集團總部（資本層）——上市公司和專業公司（資產層）——所屬實體企業（生產經營層）”三級管控體系，建立符合國有資本投資公司的內部運行機制。

改革不能僅靠單擺浮擱、單兵作戰。省國資委以“兩類公司”試點企業為載體，同步開展混合所有制改革、薪酬分配差異化改革等相關改革，促進各項改革同頻共振。華晨集團、交投集團子企業——遼寧省交投規劃設計院有限公司入選國企改革“雙百行動”，綜合改革的協同效用進一步釋放，對全局性改革的示范帶動作用充分顯現。“授權放權+賦能董事會+變革管控體系+綜合改革”，這套組合拳直擊國企改革的痛點，全方位立體式的試點舉措很快在企業引起裂變。華晨集團堅持強黨建、調管控、減層級，推進“瘦身健體”，重新定位集團總部，由“管資產、管經營”轉變為“以管資本為主”，重構了與國有資本投資公司相匹配的內部控制、財務管理、審計管控、考核評價等管理體系，國有資本投資公司框架基本確立。交投集團通過評估授權、梳理權責、調整總部職能、開展二次授權等，完善授權鏈條，打通三級管控脈絡，增強子公司活力。

國有資本投資公司試點的經驗做法，讓省國資委看到了組建國有資本運營公司的時機已經成熟。2019年年初，省政府審議通過《遼寧省推進國有資本投資、運營公司改革試點實施方案》（遼政發〔2019〕2號），并對社會公開發布。該方案明確了遼寧省國有資本投資、運營公司的功能定位、授權方式、管控模式、法人治理結構和監督約束機制及目標任務等，這是繼在華晨集團、交投集團啟動國有資本投資公司試點之后，省政府對“兩類公司”改革試點作出的更全面更深入的部署。

同時，省國資委又取經中央企業和其他省市經驗，制訂了《改組組建遼寧國有資本運營公司方案》，并提交省委、省政府審議通過。經過近一年的謀劃籌備，2019年12月12日，遼寧控股（集團）有限責任公司正式掛牌成立。該集團整合重組7家省屬企業和1家基金管理公司，同時劃入省國資委持有的遼寧港口集團股權，并籌備設立遼寧新動能產業股權投資基金和東北振興產業投資基金的國有資本運營公司，具有鮮明的遼寧特色。省國資委充分吸收了國有資本投資公司試點的經驗成果，在授權的深度和廣度上再次突破，將23項權利事項中的19項授予運營公司，充分賦予企業自主開展資本運營的職能，最大程度維護企業的市場主體地位，讓企業心無旁騖，專注于提升國有資本運營效率，提高國有資本回報率，通過對所持股權進行重組整合，推動國有資本投向戰略性新興產業。

省國資委相關負責同志介紹，組建國有資本投資、運營公司，上接體制，下接機制，處于國資國企改革的中心與樞紐地位。下一步，遼寧省將緊跟黨中央國務院的有關部署，積極把握國資國企改革脈搏，將試點工作擴容，爭取在更大范圍取得更多經驗。

多措并舉推進集中統一監管

2015年以前，遼寧國資監管存在“多頭管理”“九龍治水”現象，導致出現企業主業不突出、資本運作不規范、國資監管效率低等問題，制約了國資國企的改革發展。同時，黨政機關所辦企業和中介機構截留行政權力，使很多市和企業對省政府取消、下放、調整行政審批事項不“敏感”。對此，省委、省政府深入貫徹落實習近平總書記“四個著力”要求，將推進經營性國有資產集中統一監管作為進一步轉變政府職能、優化國有資源配置、提高國資監管水平的重要舉措。

按照黨中央、國務院印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》中“以管資本為主推進經營性國有資產集中統一監管”的要求，省委、省政府穩步將黨政機關所屬企業和事業單位轉企的國有資產納入經營性國有資產集中統一監管體系，實現省直部門、市直部門所屬企業與原主管部門脫鉤。省本級整合省直部門企事業單位473家，組建交投集團、水資源集團等12家新企業集團;各市組建新企業集團113家。新組建的集團對涉及經濟社會發展的基礎設施工程和民生工程給予有力支撐，強化了全省交通基建、供水、糧儲等保障工作。新組建集團還利用自身優勢，從組建至今已引入國家重點項目建設資金以及有實力的投資者合資合作新項目資金超過200億元，有效促進了產業產品結構調整和轉型升級。

遼寧的做法得到國務院國資委的充分肯定和積極推廣。省國資委主要領導感慨地說：“遼寧之所以能夠在較短時間內，實現為數眾多的企事業與原主管部門脫鉤，并實現經營性國有資產集中統一監管，主要得益于省委、省政府對黨中央、國務院決策部署不折不扣的落實、堅強有力的領導和有章有法的推進。”總體上看，主要開展了四方面工作。

領導有力，摸清底數。省、市政府分別成立國資國企改革領導小組，對統一監管工作進行統籌推動。省政府成立了國資國企改革調研組，到外省多地調研取經。國資監管、財政等部門對經營性國有資產開展清查工作，進行了資產清查和上報數據的收集、審核、匯總、分析，對未納入國資監管范圍的部門及事業單位所屬國有企業的戶數、資產總額等情況作了摸底，為全面啟動脫鉤劃轉工作奠定了堅實基礎。

科學謀劃，分步實施。省、市政府相繼制訂了脫鉤工作方案，明確統一監管范圍，包括政府部門直接興辦的企業資產、企業化管理的事業單位資產、事業單位興辦的企業資產，等等。《省直經營性國有資產集中統一監管實施方案》提出分“三步走”：第一步是省直部門所屬企業實現脫鉤移交;第二步是事業單位管理的企業，根據國家對事業單位改革的進展推進;第三步是省委、省人大常委會、省政府、省政協辦公廳所辦的保障服務性企業和經營服務類事業單位，設置過渡期，并積極創造條件移交。同時，省委組織有關部門研究形成了省屬事業單位所辦企業移交整合方案，為加快改革進程做好基礎工作。

明確責任，有序移交。省政府召開全省工作推進會議，省、市兩級政府分別成立工作領導小組，各成員單位主動認領工作，審計部門對脫鉤移交涉及的部門、企業進行審計調查，對存在的問題提出整改措施;國資監管部門啟動清產核資工作，摸清部門所屬企業的“家底”;有脫鉤移交任務的政府部門制訂實施脫鉤方案，做到干部隊伍穩定、職工思想不散、工作秩序不亂、經營業務不斷，保證了企業資產、財務完整。國資監管機構與相關部門逐戶研究并簽訂脫鉤移交協議文本，實現“成熟一戶移交一戶”的目標。

整合重組，規范運營。通過開展摸底調查、提出組建方案、成立籌備組、開展清產核資、資產劃轉或移交、明確企業集團領導班子成員、制定公司章程、注冊登記、資產注入等一系列工作。在企業集團組建之初，省、市國資委著力去行政化，按照建立現代企業制度要求，加快完善法人治理結構，建立健全市場化經營機制，推動企業盡快實現規范化運營，實現健康發展。對脫鉤后不符合組建新集團要求的部分企業，通過優化整合，劃轉注入已有的國有企業集團，進一步完善企業產業鏈和發展模式，放大國有資本功能。

“國有資產實現集中統一監管，是遼寧省落實中央關于‘進一步深化行政體制改革，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開要求的一項重要舉措，也是國資監管體制上的一次重大改革，在更廣范圍、更高層次上實現了企業重組、資源整合、優化配置，使遼寧國企煥發活力、重塑輝煌，進一步增強了國有經濟的競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力。”省國資委相關負責同志表示。

出臺專門法規形成有力指導

作為遼寧第一部全面系統規范企業國有資產監督管理的地方性法規，《遼寧省企業國有資產監督管理條例》（以下簡稱《條例》）于2019年10月1日正式實施。參與法規制定的相關負責同志認為：“《條例》的出臺，標志著遼寧國有資產地方立法工作邁出了重要一步，對于深入貫徹中央推進國資國企改革發展的重大決策部署、堅持和完善基本經濟制度、以管資本為主加強國有資產管理具有重要意義，也為新形勢下深入貫徹落實黨的十九大精神，依法規范、保障和推動遼寧國有企業、國有資本、國有經濟做強做優做大提供了法治保障。”

明確“加強國有企業黨的建設”。《條例》在規定國家出資企業應當設立黨組織、開展黨的活動的基礎上，進一步規定：國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司應當將黨建工作要求納入企業章程，明確企業黨組織的職責權限和工作方式。

明確“以管資本為主的國有資產管理體制”。《條例》規定：省、市、縣人民政府應當以管資本為主加強企業國有資產監督管理，改革國有資本授權經營體制，創新企業國有資產監督管理方式，履行企業國有資產保值增值責任。國有資產監管機構應當按照國有資本授權經營體制改革的要求，制訂監管權責清單，科學界定權責邊界，并根據企業類型開展授權放權，實行動態調整。

明確“完善企業管理者選用機制和分類分層管理制度”。《條例》規定：國有資產監督管理機構應當根據資產隸屬關系和管理權限，采取選任制、委任制、聘任制等方式，依法任免或者建議任免相應的國家出資企業管理者。結合企業功能定位，推行經理層成員任期制和契約化管理，建立職業經理人制度，維護和落實董事會依法選聘和管理經理層職權。

明確“強化企業國有資產監督”。《條例》細化了省、市、縣人民政府向本級人大常委會報告企業國有資產監督管理情況的具體內容，進一步落實人大常委會對國有資產的監督職能。國有資產監督管理機構應當建立國家出資企業境外國有資產監督管理制度，加強境外的國有資產監管。

明確“改革容錯機制”。《條例》規定：國家出資企業管理者在企業改革發展中所出現的失誤，不屬于有令不行、有禁不止、不當謀利、主觀故意、獨斷專行等情形的，根據有關規定和程序予以容錯，依法從輕、減輕或者免予處理。

《條例》公布實施后，省國資委積極開展工作，加強《條例》普法宣傳貫徹，開展政策文件清理和“立改廢釋”工作，制訂《省國資委以管資本為主推進職能轉變方案》，加強省國資委系統上下指導監督工作，凝聚國資系統合力，全面推進依法監管，推動構建國資監管大格局，形成國資監管“一盤棋”。

完善法制體系推進依法監管

省國資委抓住《條例》實施的大好時機，加快完善全省國有資產管理體制，落實以管資本為主轉變國資監管職能的要求，加強和規范省屬企業違規經營投資責任追究工作，為促進國資國企改革發展、實現國有資產保值增值發揮重要作用。

構建系統全面的出資人監督體系。強化國有資產監督、防止國有資產流失是出資人的一項重要職責。省國資委堅持守土有責、守土盡責，加強國有資產監督工作統籌協調，著力健全法治建設、規劃投資、改制重組、公司治理、產權管理、財務評價、業績考核、資本運營、薪酬分配、選人用人等制度，規范國有資本運作，防止流失，加大對國有資產監管政策制度執行情況的監督力度，加快打造全面覆蓋、分工明確、協同配合、制約有力的國有資產監督體系。

強化企業重點領域日常監督。伴隨著國資監管職能轉變，管理和審批事項日益精簡，在對企業充分“放活”的同時，如何做到“管好”，實現“放活”與“管好”相統一，亟待通過加強日常監督來破題，從而實現國有資產分布到哪里，日常監督的觸角就延伸到哪里。省國資委聚焦企業關鍵業務、改革重點領域、國有資本運營重要環節以及對境外國有資產進行監督，同時加強對企業“三重一大”決策制度執行情況和風險管控的監督，對企業重大風險隱患、內控缺陷等問題失察，或雖發現但未及時報告、處理，造成重大資產損失或其他嚴重不良后果的，進行嚴肅追究責任，及時采取補救措施，避免發生系統性、顛覆性的經營風險。

加強國有企業監事會工作。自2000年遼寧省實行外派監事會制度以來，外派監事會作為出資人監督的專門力量，以財務監督為核心，以問題和風險為導向，堅持日常監督和年度檢查相結合，較好發揮了監督制衡作用，取得了富有成效的工作成果。2018年，隨著新一輪機構改革，國家不再設立外派監事會，外派監事會完成了自己的歷史使命。2019年3月，國務院修訂《企業國有資產監督管理條例》，提出“依照規定向所出資企業委派監事”。按照這一規定，省國資委適時研究推進出資人委派監事工作，建立與之相適應的國有企業監事會制度，并健全委派監事向出資人報告制度、履職管理和評價制度、激勵約束機制和問責追責制度。

健全企業內部監督體系。2018年，省國資委在省屬企業組織開展了內部監督體系建設自查自糾工作，取得了明顯成效。但內部監督體系不完善、監督職能發揮不到位等問題仍不同程度存在，一些風險隱患和問題仍時有發生。為此，省國資委進一步加大企業內部監督體系建設力度，加快健全涵蓋各治理主體、業務領域、部門、崗位的監督體系，橫向到邊，縱向到底，覆蓋全員全資產全鏈條全過程。加強企業內部監督工作的聯動配合，建立由某個專責監督部門牽頭協調、其他監督部門既分工負責又緊密配合的監督協同機制。健全內部監督體系定期抽查評價工作制度，及時發現和堵塞管理漏洞，完善相關制度措施。著力加強企業信息化管控建設，不斷提升內部監督工作效率。

切實抓好企業問題整改。省國資委在認真總結以往經驗的基礎上，不斷加強和改進問題整改工作，對巡視、審計和其他有關部門發現和移交的問題、國有資產監管工作中發現的問題和有關信訪投訴舉報的問題，及時進行分類處置和督辦，形成發現、調查、處理問題的監督工作“閉環”。需要有關企業整改的，督促企業制訂任務書、路線圖、時間表，落實責任領導和責任部門，持續抓好整改落實。加強對企業整改效果的監督評價，將整改情況作為企業負責人經營業績考核、薪酬分配、職務任免、獎懲的重要依據。

嚴格執行國有企業違規經營投資責任追究制度。根據《國務院辦公廳關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》，遼寧制定出臺了《遼寧省省屬企業違規經營投資責任追究暫行規定》《遼寧省省屬企業違規經營投資責任追究實施辦法》。14個市國資委和25家省屬企業結合實際制定了具體的實施辦法，落實了工作責任部門，全省國有企業違規經營投資責任追究工作制度體系和組織體系基本健全，并建立了實時報告和定期報告相結合的報告工作機制。下一步，省國資委將加大對企業違法違規經營投資責任追究力度，綜合運用組織處理、經濟處罰、禁入限制、移交紀檢監察和司法機關處理等手段，依法依規查辦違法違規經營投資導致國有資產重大損失的案件，切實維護國有資產的安全。

著力推進監督工作協同。省國資委立足解決監督力量分散、監督信息封閉等問題，加強監督資源整合，推動出資人監督與紀檢監察、巡視、審計等監督力量的工作協同，加快建立監督工作會商、多部門聯動的常態化監督檢查、線索移交核查、意見反饋整改等機制，有效利用各方面監督檢查成果，充分發揮監督合力。健全信息公開制度，主動接受社會監督。

加大對市、縣國有資產監督工作的指導力度。著眼于全省國有資產監督工作均衡進展，按照“完善省級、提升市級、加強縣級”的基本思路，在強化市、縣國有資產監督工作上下更大功夫，特別是對監督工作基礎相對薄弱的市、縣加大指導監督工作力度，健全國有企業違規經營投資責任追究工作體系，切實提高全省國有資產監督工作的整體質量和水平。

加強國有資產監督隊伍建設。國有資產監督工作政策性強、涉及面廣、敏感度高，使命特別光榮、責任特別重大、任務特別繁重，因而也特別需要優秀人才從事這項工作。各級國有資產監管機構，特別是市、縣國有資產監管機構和全省國有企業，普遍選派政治上強、業務上精、作風上實、自律上嚴的干部，充實監督力量，加強培訓教育和實踐鍛煉，不斷提升監督隊伍的綜合素質和專業能力，強化監督工作履職條件保障，切實履行好肩負的國有資產監督重大職責，為全省國資國企改革發展作出了積極貢獻。