北約仍在“合法性危機(jī)”中掙扎

趙紀(jì)周：目前北約內(nèi)部的種種亂象歸根結(jié)底是一場(chǎng)“合法性危機(jī)”。北約是冷戰(zhàn)的產(chǎn)物，按其首任秘書(shū)長(zhǎng)洛德·伊斯梅勛爵的說(shuō)法，成立這個(gè)軍事組織的初衷有三：“趕走蘇聯(lián)，請(qǐng)來(lái)美國(guó)，壓制德國(guó)”。隨著蘇聯(lián)解體和德國(guó)重新統(tǒng)一，北約的合法性遭到削弱，在地緣戰(zhàn)略和全球性重大事件中的作用逐漸邊緣化。在美國(guó)主導(dǎo)下，北約努力向適應(yīng)后冷戰(zhàn)時(shí)代要求的全球性政治與安全組織轉(zhuǎn)型，但北約采取干涉主義政策侵犯前南斯拉夫聯(lián)盟主權(quán)、發(fā)動(dòng)科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)等行為遭到國(guó)際社會(huì)強(qiáng)烈譴責(zé)。2001年9.11事件后，美歐以反恐和防擴(kuò)散為名先后在阿富汗、伊拉克、利比亞發(fā)起戰(zhàn)事，不斷為北約的存續(xù)提供合法性，由此造成嚴(yán)重的人道主義危機(jī)。隨著2008年國(guó)際金融危機(jī)、2009年歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)、2010年“阿拉伯之春”和之后中東北非難民潮以及歐洲多國(guó)恐襲等事件的發(fā)生，美國(guó)和北約越來(lái)越在國(guó)際上招致反感甚至痛恨。2013年爆發(fā)的烏克蘭危機(jī)，特別是克里米亞于2014年“公投入俄”，極大刺激了西方和中東歐、波羅的海國(guó)家的神經(jīng)，此后西方對(duì)俄羅斯的外交孤立和經(jīng)濟(jì)制裁不斷升級(jí)。通過(guò)渲染俄羅斯對(duì)跨大西洋安全的“威脅”，北約似乎迎來(lái)了“第二春”，美國(guó)更是借機(jī)強(qiáng)化在歐洲的軍事存在，并裹挾歐洲盟友為其全球霸權(quán)分擔(dān)更多成本。但特朗普政府對(duì)聯(lián)盟和盟國(guó)政策的不確定性以及對(duì)歐洲盟友的“傷害”，使得北約的合法性再添疑問(wèn)。

2019年11月21日，北約從美國(guó)購(gòu)買(mǎi)的首架“全球鷹”無(wú)人機(jī)進(jìn)駐意大利錫戈內(nèi)拉空軍基地，標(biāo)志著北約“聯(lián)合地面監(jiān)視系統(tǒng)”（AGS）建設(shè)邁出重要一步。

與合法性相關(guān)的問(wèn)題是，跨大西洋聯(lián)盟內(nèi)部長(zhǎng)期保持著“美主歐從”的格局，同美國(guó)建立更加平等的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系是歐洲人的一大夙愿。冷戰(zhàn)結(jié)束后隨著歐洲一體化的深入，堅(jiān)持多邊主義的歐洲日益希望真正成為強(qiáng)大的全球行為體。然而，特朗普上臺(tái)后高舉“美國(guó)優(yōu)先”旗幟，熱衷單邊主義和“退群”，美歐現(xiàn)實(shí)利益和價(jià)值理念分歧加劇，戰(zhàn)略互信與合作基礎(chǔ)受損，體現(xiàn)在經(jīng)貿(mào)、防務(wù)、對(duì)俄政策、全球治理、國(guó)際反恐、伊朗核協(xié)議廢存、《巴黎氣候變化協(xié)定》執(zhí)行等方方面面。現(xiàn)時(shí)的歐洲越發(fā)意識(shí)到自己的諸多困難和麻煩來(lái)自美國(guó)而不是俄羅斯、中國(guó)，內(nèi)心對(duì)美反感和抵觸情緒不斷積累。而作為跨大西洋聯(lián)盟基石的北約，如今成為美歐雙方詬病和借以相互指責(zé)的對(duì)象。

但是，由此做出北約很快會(huì)解體或美歐關(guān)系已徹底破裂等判斷，未免又言過(guò)其實(shí)。跟美國(guó)“唱反調(diào)”可謂法國(guó)展現(xiàn)“大國(guó)”存在的“基因”之一，但這并非意味著其外交政策的僵化。法國(guó)曾退出北約，2009年又實(shí)現(xiàn)了回歸。圍繞2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，法德等國(guó)與美英等國(guó)出現(xiàn)嚴(yán)重分歧，這些國(guó)家也因此被美國(guó)時(shí)任防長(zhǎng)拉姆斯菲爾德稱為“老歐洲”。2011年利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)期間，法英兩國(guó)充當(dāng)了軍事打擊的急先鋒，美國(guó)扮演了“幕后領(lǐng)導(dǎo)者”角色，德國(guó)卻選擇“隔岸觀火”。從這些例子當(dāng)中，北約盟友之間關(guān)系的“戲劇性”演變可見(jiàn)一斑。近年歐洲的戰(zhàn)略自主意識(shí)有所加強(qiáng)，共同防務(wù)合作（如PESCO，“永久結(jié)構(gòu)性合作”防務(wù)協(xié)定，2017年11月由23個(gè)歐盟國(guó)家外長(zhǎng)、防長(zhǎng)共同簽署）也取得重大進(jìn)展，但要建立一支獨(dú)立于北約的歐洲軍事力量絕非一日之功。目前看，特朗普政府的“美國(guó)優(yōu)先”政策并不意味著徹底拋棄歐洲，而是要讓其更多分擔(dān)美國(guó)的戰(zhàn)略和政策成本。由于共同戰(zhàn)略文化的缺失、軍事力量的短板以及各成員國(guó)利益取向的差異，歐洲尚無(wú)法全面抗衡美國(guó)的欺壓，在地緣政治安全方面仍將長(zhǎng)期依賴美國(guó)和北約的保護(hù)。而且，作為一種較成熟的國(guó)際合作機(jī)制，北約的各國(guó)官僚出于“求生”本能，在日常運(yùn)作中也在積極發(fā)揮溝通、妥協(xié)的作用，構(gòu)建跨大西洋聯(lián)盟關(guān)系的共同文化。

閱讀鏈接：北約的歷程

北大西洋公約組織（NATO）是一個(gè)美歐政治與軍事聯(lián)盟，現(xiàn)有29個(gè)成員國(guó)，以集體防御、危機(jī)管理、合作安全為三大核心任務(wù)，目標(biāo)是保障成員國(guó)的“自由與安全”，維持“北大西洋區(qū)域的民主和平”。

1949年4月4日，英國(guó)、法國(guó)等十個(gè)西歐國(guó)家與美國(guó)、加拿大簽署了《北大西洋公約》，北約正式成立。美國(guó)一直是北約的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)者。冷戰(zhàn)期間，隨著美國(guó)自身的全球戰(zhàn)略調(diào)整，北約從“前沿防御”到“大規(guī)模報(bào)復(fù)”再到“靈活反應(yīng)”，防務(wù)指針不斷變化，但根本目標(biāo)始終是與蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)的華沙條約組織進(jìn)行對(duì)抗，遏制蘇聯(lián)的“共產(chǎn)主義擴(kuò)張”。

20世紀(jì)80年代末到90年代初，隨著東歐巨變、華約解散和蘇聯(lián)解體，歐洲的政治安全形勢(shì)發(fā)生巨大變化。頭號(hào)夙敵的消失使得北約開(kāi)始面臨存在合法性等問(wèn)題。但北約沒(méi)有解散，而是認(rèn)為成員國(guó)的安全仍需受到聯(lián)盟護(hù)衛(wèi)，俄羅斯仍是世界軍事強(qiáng)國(guó)。1990年7月召開(kāi)的北約倫敦峰會(huì)正式提出要把北約從軍事聯(lián)盟變成政治—軍事聯(lián)盟，并將北約逐漸轉(zhuǎn)為“縮減的前沿存在”。1991年1月北約羅馬峰會(huì)在《倫敦宣言》的基礎(chǔ)上形成了《聯(lián)盟戰(zhàn)略新概念》文件，對(duì)北約戰(zhàn)略進(jìn)行大幅調(diào)整，還決定成立北大西洋合作委員會(huì)，建立與前華約成員國(guó)的聯(lián)系機(jī)制。

1997年，北約與俄羅斯建立“16+1”機(jī)制，為北約東擴(kuò)提供了基礎(chǔ)。同年5月，北約成立“歐洲—大西洋伙伴關(guān)系理事會(huì)”，替代“北大西洋合作委員會(huì)”。7月，北約馬德里峰會(huì)接納捷克、波蘭、匈牙利三國(guó)為新成員（1999年正式加入），這是冷戰(zhàn)后北約的首輪?wèn)|擴(kuò)。

1999年4月的華盛頓峰會(huì)在紀(jì)念北約成立50周年之際提出“面向21世紀(jì)的聯(lián)盟”戰(zhàn)略構(gòu)想，一方面堅(jiān)定推行“和平伙伴計(jì)劃”，一方面強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)北約軍事能力建設(shè)和歐洲獨(dú)立的防務(wù)特性，強(qiáng)化北約在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的能力建設(shè)。

2001年9.11事件后，反恐成為北約首要任務(wù)，各成員國(guó)強(qiáng)化了在反恐方面的協(xié)調(diào)，北約也首次走出歐洲，向阿富汗戰(zhàn)場(chǎng)派出北約聯(lián)軍。2014年爆發(fā)的烏克蘭危機(jī)使俄羅斯與北約的關(guān)系迅速惡化，迫使北約再次調(diào)整戰(zhàn)略構(gòu)想，將俄列為“頭號(hào)威脅”，突出集體防御、危機(jī)處理、合作安全三大任務(wù)。

2016年7月，北約秘書(shū)長(zhǎng)斯托爾滕貝格在哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院發(fā)表演講時(shí)，曾將北約的發(fā)展歷程概括為“三個(gè)時(shí)代”：1949年4月12個(gè)創(chuàng)始成員國(guó)在華盛頓開(kāi)啟基于共同目標(biāo)和價(jià)值觀的“冷戰(zhàn)時(shí)代”;1989年柏林墻倒塌，北約開(kāi)始超越傳統(tǒng)地理邊界的管理范疇，與成員國(guó)和伙伴國(guó)共同維護(hù)地區(qū)安全，開(kāi)啟“反恐時(shí)代”;2014年俄羅斯“吞并”克里米亞，北約重新將視線拉回到傳統(tǒng)的熱戰(zhàn)，進(jìn)入一個(gè)“危機(jī)叢生的時(shí)代”。

2016年特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后，不斷質(zhì)疑北約的作用，抱怨美國(guó)為北約出錢(qián)過(guò)多，美歐在北約發(fā)展方向問(wèn)題上分歧加大。同時(shí)，中國(guó)的迅速崛起成為北約關(guān)注的重點(diǎn)。2019年12月，北約倫敦峰會(huì)除討論俄羅斯的“威脅”外，在聯(lián)合聲明中首次提及“中國(guó)快速發(fā)展帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)”。

北約還在“擴(kuò)編”，2020年將吸收北馬其頓共和國(guó)為其第30個(gè)成員國(guó)。（外交學(xué)院任遠(yuǎn)喆、耿子函整理）

位于比利時(shí)首都布魯塞爾的北約總部。