2020年南海局勢展望：動蕩或將不期而至

吳士存

在已經過去的2019年，南海問題依然受到國際社會廣泛關注，既是國際主流媒體跟蹤報道的熱門方向，也是許多雙、多邊政治磋商和學術會議繞不開的話題。對于2020年的南海形勢，雖然仍可預言相對穩定、可控，但消極和不確定因素將顯著增多，我們面臨的維權維穩壓力不能低估。伴隨著“南海行為準則”（COC，以下簡稱“準則”）案文磋商的加速推進，地區規則構建將進入影響力和主導權爭奪的博弈時期，新的動蕩或將不期而至。

可能再度進入“多事之秋”

2019年，南海局勢“雙輪齊驅”的格局保持良好發展勢頭。

一方面，中國與菲律賓、越南、馬來西亞、文萊等直接當事國之間的爭議和分歧維持在可控狀態，南海形勢總體保持穩定。多邊層面，中國與東盟國家積極落實《南海各方行為宣言》（DOC，以下簡稱《宣言》）框架下的合作共識，“準則”單一磋商文本提前完成第一輪審讀并順利進入第二輪。雙邊層面，中菲在高層引領下，充分發揮兩國磋商機制作用，不僅有效管控海上爭端，還正式成立油氣合作政府間聯合指導委員會和油氣公司工作小組，相關合作步伐明顯加快。中馬也就建立海上問題雙邊磋商機制達成一致，為通過對話協商途徑解決爭議創造出新的機制化平臺。

另一方面，南海問題不僅僅是有關沿岸國之間圍繞南沙群島部分島礁主權和海域管轄權主張的爭議，也已成為大國博弈及亞太地區秩序重構進程中無法逾越的“地緣政治陷阱”。所以我們不難理解為何南海爭議會時而相對平靜時而復趨激烈，大國謀勢、小國逐利、軍事博弈、話語權爭奪等因素相互纏繞，局勢的復雜性沒有降低。

美國的南海政策和手段花招不斷翻新，利用南海問題遏制中國的意圖昭然若揭。從公開表示將把中國在南海“與軍方合作”的漁船及海警船等同海軍船只對待，到宣稱將依據《美菲共同防御條約》第四條為在南海遭受武力攻擊的菲律賓軍隊、飛機或政府船只提供安全保護，再到首次出動部署在新加坡的瀕海戰斗艦執行針對中國的“航行自由行動”，自冷戰結束以來首度在南海部署海岸警衛隊以協助海軍開展行動，美國加緊構建外交和軍事同步推進、軍事與“準軍事”安排協同行動、同盟伙伴積極參與的遏華網絡體系。此外，還開始通過其在東盟內部務色的“代理人”影響“準則”磋商，并把國會相關立法作為施壓選項。2019年5月，美國共和、民主兩黨15名聯邦參議員再次提出所謂“南海和東海制裁議案”，推動對“所有參與過南海建設的中國公司和個人”進行制裁。

域外國家軍事介入南海問題有增無減。2019年美國在南海針對中國的“航行自由行動”公開報道可查的就有七次之多，頻率之高、挑釁性之強前所未有。同時，美軍空中、水面、水下力量立體部署，西太平洋地區內外海空力量（美國海軍第七和第三艦隊）交替使用，數十次出動航母及轟炸機、偵察機穿（飛）越南海，并有針對性地在黃巖島等中國島礁附近實施威懾和偵察行動。美國還聯手日本、澳大利亞、英國、印度等盟友伙伴國家，會同越南、菲律賓等東盟國家在南海及周邊海域開展雙多邊聯合軍演，出動瀕海戰斗艦、導彈驅逐艦、P—8反潛巡邏機等先進裝備與東盟國家在泰國、越南附近海域舉行首次海上聯演。日本除繼續派“出云”號直升機“準航母”到南海協同美軍“里根”號航母開展海上聯演外，還首次出動海上保安廳力量配合在南海地區的軍事行動。域外國家在南海的高頻率、常態化、成體系且與域內國家相互勾連的軍事存在，在南海地區大國地緣政治競爭加劇的背景下，使得海上安全態勢更加撲朔迷離。

2019年11月21日，中國海軍“戚繼光”艦圓滿完成遠航實習訓練任務，返回大連某軍港。

某些南海周邊國家海上單邊行動持續不斷，有恃無恐。2019年5月至10月，越南再次單方面啟動南沙萬安灘海域油氣勘探活動，在靠近我國“萬安北—21”區塊（越方稱“06—1”）實施深海鉆探，引發中越自2014年“中建南事件”以來又一次也是最嚴重、最漫長的一次海上對峙。某些其他聲索國也在其所占島礁上加強控制、翻新設施，并在爭議海域開展油氣勘探開發等單邊行動，海上摩擦和沖突的風險重新有所增大，中國管控爭端的挑戰依然嚴峻。

歐盟及其部分成員國對南海事務的介入日趨高調，已不避諱其偏袒立場。在美國的施壓以及越南等聲索國的游說、拉攏下，出于自身戰略利益考量，英國、法國、德國等歐盟國家繼續呼應美國派出軍用船只進入南海開展單獨或聯合行動。2019年8月，歐盟國家首次就南海形勢發表“歐盟涉南海形勢聯合聲明”和“英法德涉南海形勢共同聲明”。這兩份聲明不僅公然為越南在中國南沙群島萬安灘海域采取的單邊行動“站臺”，還不點名地對中國的正當反制行動發出指責，偏袒越方的姿態令人瞠目。

三對矛盾影響未來形勢發展

隨著“南海行為準則”磋商向縱深推進，在南海地區建立“基于規則的秩序”的努力可能面臨一些難以預料的困難，形成三組主要矛盾。

一是中國努力構建基于規則、地區國家共同參與的地區新秩序與美國主導的基于實力的同盟安全架構之間的矛盾。2019年10月美國海軍第70特遣隊司令威科夫少將宣稱，“準則”將損害南海“航行自由”，11月美國防長埃斯珀在東盟防長擴大會議上指責中方操縱“準則”。2019年5月以來，美國試圖以外交援助、武器供應等利益置換方式，唆使越南等聲索國利用爭議海域油氣開發和“準則”是否具有法律拘束力等問題發難，干擾“準則”磋商。美國已改變以往對“準則”的“支持”和“敦促”的立場，試圖形成對中國與東盟國家磋商進展“反向制動”，這也反映出美國在竭力防范地區國家構建地區秩序行為對美國主導的安全架構可能產生的沖擊。美國是否會采取措施進一步干擾“準則”磋商，將成為判斷未來南海形勢發展的一個重要指標。

二是地區多數國家希望通過制定南海新規則來約束單邊行動、管控分歧的意志與部分聲索國試圖在新規則生效前單方面實現既得利益最大化企圖之間的矛盾。預計即將達成共識的“準則”將對海上行為規范制訂出比《宣言》更具約束力的規定，那些恣意放縱單邊行動的聲索國將面臨更多束縛，違規的成本也會相應增加，這顯然不利于某些國家維護既得利益。因此，一些聲索國可能利用“準則”簽字前的“窗口期”加速推進海上單邊行動，以期盡可能多地坐實既得利益，同時實現利益和主張的“最大化”。這也包括越南等國可能將與中國的部分爭端訴諸或威脅訴諸第三方仲裁機制，給“準則”磋商制造障礙。

三是日、英、澳、印等傳統、新興海上力量在地區權力重組和規則重建過程中試圖通過外交、經濟和軍事手段確立對地區新秩序的影響力，以期在未來的南海地緣政治角逐和權力分配中占有一席之地，這樣一種行為與中國等地區國家恢復南海形勢穩定之努力間的矛盾。將南海視為“海上生命線”的日本，欲借南海問題擴大其在東南亞地區安全事務中的影響，服務于其實現軍事和政治大國的目標，對南海地區秩序構建有著尤為強烈的利益訴求，將會對中國倡導的解決南海問題“雙軌思路”產生難以調和的矛盾。

南海局勢演變的五大趨勢

受不同國家利益博弈緊迫感上升的牽動，特別是隨著美國“印太戰略”的逐步實施，南海形勢發展再度陷入動蕩的可能性不能排除。

第一，有關聲索國的單邊行動將成為南海海上形勢再度動蕩的主要誘因。個別國家可能繼續推進其單方面主張，并對油氣前景看好的區塊進行勘探，還可能在其他具備經濟可采資源量潛力的區塊開展新一輪單邊油氣勘探或開發活動。

第二，“準則”案文磋商或將面臨難以預料的困難。隨著單一磋商文本進入第二輪審讀，有關爭端國之間圍繞“準則”限制什么、限制誰，以及適用海域范圍、是否具有法律約束力、如何監督實施、是否設立執行機制等問題的分歧將浮出水面。針對域外國家在南海的油氣開發和聯合軍演等問題，美、日、英、俄等域外大國出于其戰略利益和商業訴求，也可能通過各種渠道對案文磋商施加影響。

第三，南海法理斗爭或將再度激化。2016年下半年以來，中菲兩國政府已就擱置南海仲裁案裁決達成共識。但菲國內部分親美反華勢力不斷向杜特爾特政府施壓，要求其基于仲裁裁決結果與中國處理南海有關爭議。越南等其他聲索國也依然援引仲裁裁決為其單邊行動“背書”。越南政界和學術界主張將與中國的有關爭端提交國際司法或仲裁的呼聲不絕于耳。依仗美國和一些歐盟國家的支持，越南是否會在挑起中越法律戰方面邁出實質性步伐？我們恐怕不能想當然地認為這會是“小概率事件”。

第四，在某些國家推動之下，南海問題的“國際化”可能會越行越遠。推動南海問題“擴大化”和“國際化”是長期以來部分聲索國南海政策的主要目標，它們在政治、外交上利用各種多邊場合和機制炒作南海問題、宣揚“中國南海威脅論”;軍事上以基地使用、武器采購和聯合軍演等方式引入域外國家擴大在南海的存在;經濟上通過“經濟讓利”“利益捆綁”等策略換取他國支持，引入西方石油公司進入爭議地區進行油氣勘采。南海問題“國際化”在這些國家驅動和引領下已經踏上不歸路。

第五，美國和越南在南海問題上的合作可能制造出新的“黑天鵝事件”。美國需要利用南海問題牽制中國，越南需要借助美國與中國抗衡并鞏固、擴大既得利益。2019年中越“萬安灘對峙事件”發生以來，美國頻繁通過外交和輿論渠道聲援越南，兩國借機加快推進情報共享、軍艦訪問、武器援助等防務安全合作。2020年，作為東盟輪值主席國和聯合國安理會非常任理事國的越南可能采取新的南海海上單邊行動和推動南海問題“國際化”“擴大化”的舉措，美國則有意把越南當作新的攪局“代理人”和軍事、海警力量前沿部署的重要依托，升級針對中國在南海活動的情報搜集、監視和牽制，并可能給中國和東盟國家正在進行的“基于規則的秩序”建設制造新障礙。

南海是包括中國在內的南海沿岸國的共同家園，是中國同東盟國家建設海洋命運共同體的重要載體。南海和平穩定和長治久安不僅符合地區國家利益，也是整個國際社會的共同期待。南海形勢仍繼續趨穩向好還是重返動蕩不安的十字路口，維持形勢趨穩向好的正能量和向心力來自中國與其他聲索國乃至東盟國家之間的互信、共識與合作，我們需要保持定力、排除干擾、提升互信、增強信心、堅持合作，努力構建以公正、透明、開放、合作為主旋律的地區秩序，避免南海形勢重返升溫和沖突的惡性循環。美國及其盟友伙伴亦應看到人心向背，思考如何為南海和平穩定與繁榮發展發揮建設性作用，而不是執意干那些與大勢相悖的勾當。

日本海上自衛隊“出云”號“準航母”。