歐委會新綱領：“綠色”與“數字化”的雙轉型

曹慧

位于比利時布魯塞爾的歐盟委員會總部。

2019年12月1日，馮德萊恩領導的新一屆歐盟委員會（以下簡稱“歐委會”）正式就任。就在不久前的11月27日，她的施政綱領在歐洲議會獲得通過。未來五年，新一屆歐委會的工作將聚焦綠色發展、經濟增長、數字化、共同安全、全球伙伴關系與促進民主等六大優先領域。馮德萊恩出任歐委會主席后，在歐洲議會發表的首次演講中將其政治主張歸納為“綠色與數字化的歐洲經濟雙轉型”。

“綠色”與“數字化”帶來增長

2019年12月11日，歐盟委員會公布了應對氣候變化的新政“歐洲綠色協議”（以下簡稱“協議”）。在“協議”中，馮德萊恩確定的首個優先領域是“綠色”，其核心目標是歐洲到2050年實現“碳中和”，即二氧化碳凈排放量降至零。“協議”明確規劃了未來五年歐盟的綠色增長路線圖。歐盟希望增強市場監管，擴大對可再生能源等產業投資，使歐洲企業更具國際競爭力。

“協議”在綠色發展方面的具體規劃包括：制定能源密集型產業和這些產業所在地區發展轉型的機制，包括設立專門的投資基金。提議訂立賦予2050年氣候目標法律效力的“氣候法”，使歐盟走上一條不可逆的“碳中立”之路。制定促進循環經濟發展的行動計劃，使之與新產業政策相輔相成。將歐盟2030年溫室氣體減排目標從在1990年基礎上減少50%上調至55%。建議在歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）框架內設置能源和工業部門排放配額。盡可能將道路運輸、海運、建筑業等部門也納入EU-ETS。制定包括清潔燃料、充電基礎設施建設、稅收和促進鐵路貨運等方面的清潔智能交通發展戰略。制定“從農場到餐桌”戰略，提高糧食生產和分配系統的可持續性。制定調動公共和私人就發展綠色經濟進行可持續的投資的戰略及相關措施。

EU-ETS機制是“協議”的關鍵環節。比利時布魯蓋爾研究所在2019年11月發布的研究報告中指出貫徹EU-ETS應做到四點：一是應覆蓋所有行業和部門，使市場“充滿活力”;二是碳排放價格的設置應與可持續性投資戰略掛鉤;三是通過技術創新振興歐洲產業;四是將氣候政策可能產生的消極影響納入歐盟層面考慮，以加強有針對性的補償措施，幫助能源密集型行業及這些產業分布的地區和國家實現綠色轉型。

在“數字化”方面，“協議”認為，全球化和數字化意味著市場的運作方式與以往大不相同。1997年，歐盟出臺了第一份有關市場定義的文件。如今，在數字化大潮下，催生了一些擁有數百萬乃至十幾億用戶的科技、互聯網公司。新歐委會希望加大對數字化經濟的監管力度，加強這一領域市場競爭，保護消費者權益。歐委會新任主管數字化領域的執行副主席維斯塔格在回復歐洲議會詢問的信函中指出，歐盟需加強其在全球層面的經濟領導地位，積極融入全球化、數字化潮流，促使歐洲經濟向“碳中和”和可持續的方向轉型。與此同時，歐盟希望通過增加對包括數字技術及其應用在內技術研發的投入，創造新產品和服務，從而支持歐洲的社會模式、價值觀和生活方式。競爭依然是歐盟的核心議題，競爭政策被認為是創造就業、經濟增長和投資議程取得成功的關鍵和應對氣候變化的最佳解決方案。

此外，為了增強社會公平、改善就業，負責經濟事務的執行副主席東布羅夫斯基表示，本屆委員會將在“歐洲社會權利支柱”下采取一系列舉措。具體包括：在尊重成員國國情的基礎上提出最低工資保障立法建議;制定兒童保護機制，加強青年保障措施;制定歐洲失業救濟金再保險計劃;制定包括有約束力的薪酬透明措施在內的性別平等機制;等等。

“協議”貫徹仍將面臨多重干擾

馮德萊恩主推的“歐洲綠色協議”是歐盟成員國、政黨和利益集團之間博弈的結果。在貫徹其執政綱領方面，馮德萊恩有兩方面利好因素：一是歐洲一體化的民意支持率創新高。“歐洲晴雨表”最新民調數據顯示，歐元獲得自2002年推出以來的最高支持率，約76%的民眾認為單一貨幣對歐洲有利。民眾也普遍對歐盟加強政策協調表示支持。二是，馮德萊恩的執政綱領也得到了歐洲理事會主席米歇爾和絕大多數成員國的支持。12月12日，歐洲理事會在結論報告中表示，除波蘭外，歐盟其他國家一致同意到2050年實現“碳中和”的目標。12月17日，德國聯邦議會通過決議，規定該國自2021年起碳交易定價為每噸25歐元，為EU-ETS的碳定價改革予以有力支持。

盡管如此，新一屆歐委會仍將受到很多內部因素的干擾。首先，成員國層面存在阻力。由于很多成員國奉行“本國利益優先”，作為超國家機構的歐委會在許多領域受到限制。歐盟在許多領域仍奉行“一致通過”的立法程序，如歐盟擴員、防衛合作、移民/難民議題和發展援助等，這就賦予了成員國阻撓有關進程的權力。針對“協議”，波蘭政府明確表示反對2050年實現“碳中立”目標的歐盟立場。波蘭有近80%的電能來自于煤炭發電，匈牙利和捷克的情況與波蘭類似，這些國家擔心在沒有足夠的歐盟財政資金保障的情況下，強力推行減排措施將不利于本國經濟增長。

其次，歐洲議會中的激進黨團不容小覷。2019年歐洲議會選舉后，歐洲議會政黨版圖呈現碎片化態勢。實力大增的民粹政黨尋求加強對歐盟內政、外交政策的影響，這在一定程度上削弱了包括歐委會在內歐盟機構的治理能力。針對“協議”，歐洲議會內尚存在很多不同意見。在11月27日進行的對新委員會規劃藍圖的最終投票中，綠黨黨團全體議員選擇棄權，該黨團聯合主席凱勒表示，該綱領“缺少農業和貿易領域的深度改革”。在投反對票的黨團中，極左翼“歐洲聯合左派—北歐綠色左派”黨團表示，新施政綱領沒有回答人民對社會和環境問題的訴求;極右翼“認同與民主”黨團則認為“協議”的內容過于“天真”。

最后，資金缺口較大。與7月份提交的文本相比，馮德萊恩11月底向歐洲議會提交的施政綱領中用于綠色轉型基金的金額從3500億歐元下調到1000億歐元。但據歐盟委員會估計，若要實現當前的2030年氣候和能源目標，歐盟每年需增加2600億歐元投資。此外，在“綠色協議”中即將扮演重要角色的歐洲投資銀行是否能履行其“氣候銀行”的新職責仍有待驗證。2019年7月，該行已表示將支持馮德萊恩的“綠色協議”。一旦履約，歐洲投資銀行將成為第一家不再向化石能源項目（包括石油、天然氣及其基礎設施）提供貸款的政策性國際金融機構。不過，該行2018年向歐盟“南部走廊”天然氣管道項目提供了24億歐元貸款。

與上屆容克領導的歐委會就職時相比，馮德萊恩面臨著部分成員國民族主義情緒高漲、民粹主義政黨發展迅猛等新狀況，因而馮德萊恩將移民、邊境安全、安全聯盟列為本屆歐委會優先政策領域之一。這也凸顯了新一屆歐委會所面臨的主要難題，即如何在“多速歐洲”現實之下將各成員國凝聚起來，捍衛歐洲一體化的原則和法國總統馬克龍所言的“歐洲主權”。