社會治理視角下檔案信息權利演變研究

徐丹丹 張明

摘要：檔案信息權利因具有政治與信息的雙重屬性，在社會治理中具有特殊的地位與作用。通過分析政治權利與檔案信息權利間的關系研究二者的作用機制，可以更好地摸清當前形勢下檔案信息權利演變的趨勢與成因，幫助理解檔案信息權利在社會治理過程中的運作機理?；诖朔N考量，文章探索了互聯網影響下檔案信息權利在社會治理中的運作方向，并提出未來應對檔案權利演變進行深入思考。

關鍵詞：社會治理；信息權利；檔案信息；演變趨勢

分類號：G270

Research on the Evolution of Archival Information Rights from the Perspective of Social Governance

Xu Dandan， Zhang Ming

（Wenzheng College of Soochow University， Suzhou， Jiangsu， 215000）

Abstract：Due to the dual nature of politics and information， archival information rights play a special role in social governance. By analyzing the relationship between political rights and archival information rights and studying their influence mechanism， we can better figure out the trend and cause of the evolution of archival information rights under the current situation， which help us understand the mechanism of archival information rights in the process of social governance. Based on this consideration， this paper explores the operation of archival information rights in social governance under the influence of Internet and proposes that in the future of the evolution， we should think deeply about the evolution of archival rights.

Keywords：Social Governance； Information Rights； Archival Information； Evolution Trend

自黨的十九大報告中新增“共治”概念以來，共建、共享、共治的社會治理格局逐步成型。為進一步推進國家治理現代化，政府治理的手段與技術呈現多樣化趨勢，開放政府逐步成為共識，政府信息管理逐漸受到重視，成為政府治理的重要手段。檔案信息作為政府信息的重要組成部分，因其具備的政治性特點而成為政府信息管理中的關鍵環節。在政府檔案信息利用過程中，通過開放政府運動的理論倡導與公眾信息利用實踐，檔案信息對應的本質內涵在運用中出現了理論與實踐的不平衡。在社會治理中為適應這樣的不平衡，檔案信息權利內涵也逐漸發生演變。

1政治權利與檔案信息權利的關系

檔案信息權利與政治活動密不可分，且與政治權利有所重合，因而檔案信息權利在某種意義上并不是單純的信息權利，而是社會治理過程中與檔案信息密切相關的那部分信息權利。分析檔案信息權利需要對所涉及的政治權利與檔案信息權利的關系進行梳理。盧梭在《社會契約論》中將政治權威歸結為契約下的讓渡，認為所謂的政治權利與自然權利不同，是作為政治共同體的公民的權利[1]，即政治權利屬于群體權利。政府為保證群體權利的順利運行，通常使用文件作為信息載體傳達命令，文件上傳下達成為政治權利運行的主通道。信息通道中文件在組織層級中不自覺地擔當著“去人格化”的職責，在推動各級責任者權責行使的同時，對各級管理流程與管理責任進行了確認。隨著文件執行流程的延伸與結束，檔案在政治權利流程的末端出現，成為政治權利最終確認的憑證[2]。組織層級結構越復雜，文件檔案中的權利路徑的流向越清晰，權利信息流向也更固定。為提高組織的執行力與掌控力，具備憑證查考功能的檔案信息，作為一種信息權利確認工具也在層級制的政治組織執行中越發重要。

檔案信息權利是檔案信息主體通過檔案信息資源影響力獲得的權威或其他影響力。檔案信息權力是具有檔案信息資源優勢的權力主體，以一定方式對權力客體施加影響并使之服從的力量或能力。檔案信息權利是固有權利，檔案信息權力則是從檔案信息權利運行中獲得的能力。檔案信息權力發揮的前提是基于正當的價值追求。檔案信息權利存在的正當性與信息權力行使的根本來源與動力是隨著文件運作而附帶其中的政治權利。信息權利概念范圍很廣，在此主要探討檔案信息權利的運行，其本質是政治權與信息權基礎上檔案信息權利的范圍問題。在政治權利的適度范圍內行使且使用目的不損害他人利益的檔案信息權利才能得到認可。

2社會治理中檔案信息權利運行的變化

權利是人固有的，權力是為實現和保障權利而派生的。在實際運行過程中，信息權利的施行需要信息權力的實際擁有者或被讓渡的代理者來執行，這導致信息權力對于信息權利的流向實際具有雙向影響：一方面，保障與促進信息權利的實現；另一方面，則會阻礙公民信息權利的實現[3]。檔案信息中的權利不僅來自信息內容本身，更來自于政府機關運行過程中產生的信息內容，因此信息權利的運行與流動變化更加復雜。在社會治理過程中，一方面，檔案信息權力保障公民信息權利的實現和利用，如法律文書檔案中對于公民權利的確認。另一方面，公民檔案信息權利實現又具有曲折性，如《檔案法》中對于檔案信息利用的說明是“持有合法證明，可以利用已經開放的檔案”。此處，“可以”二字說明檔案信息利用的被動性，“已經開放”又點出檔案的保密性，為檔案信息權利的實現增加阻礙。檔案信息權利實現的阻礙是政治運行與公民信息權利博弈的結果。長期博弈導致檔案行業具備獨特的檔案信息倫理，具體表現為更重視保密而不是開放。檔案信息倫理在信息權利運行過程中是支配信息權力行使的“暗權力”，盡管檔案信息權利得到了法律確認，但倫理的改變是緩慢的。在實際執行過程中，檔案信息開放工作以“開放為常態、不開放為例外”原則與實際執行往往是倒置的。

傳統封建視角下層級制運行方式讓文書流轉成為政治權利運轉的核心。文書檔案信息權利與政治信息權利高度重合，檔案信息倫理的內涵中具有高保密、謹慎開放利用、禁止銷毀等原則，這些原則貫穿了整個封建社會的始終。隨著時代的發展，社會治理對檔案信息權利使用要求更高，檔案信息權利的外延不斷拓展。自黨中央于1980年下發關于“開放歷史檔案”的決定后，《檔案法》《政府信息公開條例》等法規的出臺對公民檔案信息權利進行確認，傳統檔案信息倫理逐步被打破。在整個封建時代堅守檔案信息開放的高底線，保證了政治統治的專制集權，過分保守的工作限制了檔案信息融入時代的步伐。信息的自由流動與分享是互聯網時代信息增殖的基礎，然而檔案信息的流動可能侵犯更深層次的公民權利。政府機關的組織形式具有工具理性，避免了參與主體的情感因素，運用文書工具固化了各權利關節的執行方向與流程。這種去人格化的特點對組織信息的傳遞造成了某種程度的失真。一方面，政府信息擁有者深知檔案信息資源開放的必要性，也在積極制定相關的法律法規進行推進；另一方面，實際執行過程中開放的界限又過分模糊，對檔案信息權利的施行造成阻礙。未來，隨著信息利用實踐的發展與個人信息保護相關的法律法規的出臺，這種情況會有所緩解，且目前《個人信息保護法（專家建議稿）》已經完稿推行。

3社會治理中檔案信息權利演變的影響

檔案信息權利流動的根本動力是現代化進程中公共治理權利的延伸，也是現代化進程在檔案工作領域的縮影。檔案信息權利流動的本質是社會治理影響下政治權利的流動，與政府信息開放工作高度重合，本質上都呈現出“去中心化”的狀態，檔案信息權利逐漸延伸到更廣泛的公民權利中。在這一過程的影響下，檔案領域發生了多方面的轉變。

3.1檔案信息權利泛化

檔案信息權利泛化并不單純指權利的擴大或縮小。在社會治理過程中檔案信息權利在某些場景下會因檔案信息使用范圍擴大，在另一些場景下檔案信息甚至因權利的泛化而縮小。從檔案客體的角度看，縮小的是檔案信息權利的所有權，擴大的是檔案信息權利的使用權。隨著現代化進程的演進，檔案信息權利“去中心化”進程加快，檔案資源開發利用工作深入，檔案信息開放工作成為下一步工作的重點，檔案信息權利也隨著工作的開展由政府向公眾轉移。向公眾轉移的權利不僅包括檔案信息的利用權，還包括對檔案信息的加工管理權。正如英美等國檔案館招募具備語言特長的志愿者幫助檔案著錄，未來普通公眾也會更多地參與檔案信息的管理。現代化進程是檔案信息權利轉移的底層推動力，互聯網與數據技術則是檔案信息權利流動的推進器。在政府協同治理需求的引導下，已經有相關專家提出要利用互聯網技術鼓勵公眾參與到公共信息管理過程中，并與公眾進行互動反饋。[4]

3.2檔案工作者身份認同轉變

我國處于社會轉型期，信息技術的發展與網絡社會的形成，為檔案共同體的出現提供條件。檔案亞文化群體一直是被主流社會所忽視的群體，他們往往處在非主流、從屬的社會地位上。協同治理概念的提出，讓個人話語權增加，檔案信息作為政治生活的憑證參考信息，受其影響成為公眾參與監督政府工作的重要工具之一。檔案工作者通過不斷地與公眾進行互動，導致社會對于檔案工作者的工作與信息所有權有所確認的同時，對其信息服務的質量與范圍也有了更高的要求。以往被動的信息服務提供者的職能范圍也有所擴大。檔案信息權利在利用實踐中逐步下移，信息權利的下沉和確認與檔案工作者身份認同變動同時進行，檔案工作者向檔案信息工作者身份轉變，檔案工作也逐漸得到社會認可。

3.3檔案信息傳播方式改變

檔案信息權利下沉與信息傳播模式改變有關。早期信息傳播過程屬于直線傳播模式，基本遵循拉斯韋爾五要素，即傳播者、信息、媒介、受傳者與效果。協同治理概念的出現導致信息反饋受到重視，檔案信息傳播模式轉向施拉姆的反饋模型。反饋效應對檔案信息權利的流動產生影響，公民意見通過反饋形成輿論，運用輿論推進檔案信息權利的分散與下移。傳播模式變化對檔案信息權利的施行具有雙重作用：一方面，輿論反饋效應增強對檔案信息權利流動方向進行了引導；受到輿論關注的檔案更易得到開放，歷史檔案的開放尤其如此。另一方面，傳播模式的轉變也對檔案信息使用造成限制，對信息權利運行造成間接干擾。信息權利去中心化趨勢的一個重要表現是政府信息開放力度的增加，《政府信息公開條例》自出臺以來，不斷修訂完善，修訂條例中主動擴大政府信息公開的范圍與深度，其中對公民利用信息作出先申請后開放的規定就是輿論反饋效應對個人檔案信息權利獲取提出的要求。

4檔案信息權利在社會治理中的運用

現代化進程中公共治理權利的分散導致檔案信息權利的流動呈現“去中心化”的趨勢，檔案信息權利逐步從政治權力的一部分演變成為公民基本信息權利。信息技術飛速發展讓信息治理成為社會治理的重要手段和重要內容。政府信息治理脫胎于政府信息管理，在實際治理過程中，其具體應用主要有兩層內涵，一是對政府信息本身的治理；另外是基于信息的政府治理。[5]檔案信息權利的運用同樣是通過檔案信息權力的行使體現的。在社會治理過程中，檔案信息權利運用同樣體現在這兩個方面。

一方面，對于檔案信息內容本身的治理，主要指政府獲取、管理與利用檔案信息的過程。這是檔案信息治理的狹義內涵，也是過去檔案信息管理的主要工作。對這一內涵下檔案信息的治理主要分為正反兩個層面。一是政府對檔案信息的治理要不斷擴大檔案信息的影響力，這是檔案信息內容本身帶來的附屬權力。檔案信息在不同行業具有不同的內容屬性，這一點對于專門檔案尤其明顯。如醫療檔案對于處理醫患糾紛的作用或法律文書檔案對維護社會安全的作用等。二是這里的治理也包含著對檔案信息活動的規制與管控，要求保證檔案信息活動本身的政治性與合法性，是檔案信息活動過程中涉及的權力范圍問題。《中華人民共和國政府信息公開條例》在第三章第十六條中對政府信息公開方式與程序有所規定，指出“行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息”。對此，我們需要重點關注其中“主動公開”的涵義，其意味著政府信息的提供從被動走向主動，是權利應用手段多樣化的表現。封建時代形成的譜牒檔案等都是基于檔案信息的社會治理產物，是政府利用檔案信息對公民的信息權利進行確認的過程，是管理民眾的工具。現代的政府信息通過“主動”開放讓傳統社會治理過程中檔案自帶的權威性被削弱了，檔案信息以權威性為代價換取了檔案信息利用普遍化，檔案信息開放的范圍與受眾越發廣泛。而檔案信息治理的目的是維護其正當性，保證檔案信息內容與活動的正當性是檔案信息權力存在的基礎，也是維護檔案權威性與基于檔案信息進行政府治理的前提。

另一方面，基于檔案信息的政府治理是指以“大檔案觀”思想為指導，依托信息技術，把檔案的整個文件生命周期作為基礎，利用檔案信息開展社會治理的過程?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》總則中第一條就指出該條例是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”而制定。條例的制定本身是通過開放信息保證公民的信息獲取，推進社會協同治理。在條例第十六條中指出要及時向國家檔案館提供政府信息，這是對政府信息遞送到檔案館的時效性的規定，歸檔與移交檔案館本身是文件向檔案轉化的必要程序，然而在“大檔案觀”的影響下，信息開放過程中檔案與政府信息的界限趨于模糊。這種模糊化概念內涵出現比較晚，是隨著信息技術發展在文書檔案實際工作中逐步完成，最終落實到法規中。

利用檔案信息進行社會治理的行為是伴隨著政權的出現而出現的。現代化背景下的社會治理對檔案信息權力的治理內涵進行了確認，對傳統的檔案信息權利進行解構，檔案館也逐漸從政治工作中脫離，開始與圖書館并列成為信息提供場所，各地檔案館不斷新增的查閱點與便民服務都印證了這一趨勢。檔案信息產生于社會治理的過程中，其整個生命周期都參與了社會治理進程，檔案信息權利也在這一過程中重新建立?；ヂ摼W滲入到社會治理領域中，借助其賦權能力對檔案的實體權利也就是形式權利進行解構，檔案信息內容剝掉政治權利外衣后其內容得到治理主體的更多重視。因此，互聯網時代檔案的軟權力成為社會治理更看重的權利行使方式。各大檔案機構紛紛建立數字檔案館并通過新媒體公開檔案，定期推送檔案編研成果就是其體現。對于檔案軟權力，李依玲、于英香將其定義為“檔案內容對公民的思想觀念、價值情感等的形成具有潛移默化的影響的能力”。現代社會公民受到檔案信息內容軟權力作用的同時，檔案信息權力主體也從單一的政府擴展到多樣化的治理主體，檔案信息中的政治內容逐漸弱化。弱化過程也符合檔案信息權利來源的本質，檔案信息權利是從公民信息權利中讓渡的，檔案信息軟權力的行使是檔案信息回歸權利來源本質的體現，符合國家治理現代化的發展進程。

5結語

互聯網時代信息自由流動與分享成為未來信息資源管理方向，檔案信息的流動與利用逐漸成為可能與常態。同時互聯網對檔案信息內容賦權導致檔案信息權利的“去中心化”加速。檔案信息作為組織活動的記錄憑證仍然存在著灰色信息地帶，這部分檔案信息的管理對檔案信息權利的未來發展具有重要意義，信息控制權的灰色地帶是需要所有信息工作者仔細思考的問題。

未來，針對檔案信息權利需要重點關注檔案信息的控制權，并深入思考。首先，盡管政府作為檔案信息的重要來源且擁有信息控制權與發布權，在權利行使過程中需要幫助檔案機構對信息使用預期進行解讀，使其符合當前的社會治理導向。過程中尤其需注意社會治理主體多樣化背景下，對于檔案信息使用預期解讀呈現的多樣化趨勢，這對信息管理提出更高要求。其次，在檔案信息傳播過程中，傳播途徑與模式也是控制信息權的重要方面。檔案信息作為一個特定信息類型具有自己獨特的傳播特點。檔案信息傳播過程中，在保護檔案信息的使用不侵犯公共利益的同時，也要保護特定信息接收者的信息權。最后，對檔案信息接收者和利用對象，利用目的要經過嚴格的資格審查，對于不符合對象進行使用限制，并對檔案信息利用效果進行反饋，以改進信息利用方式。上述要求對管理提出極大挑戰，未來需結合治理主體多樣化的趨勢，適當進行信息權利下放，擴大監管主體范圍。與其他領域信息不同，檔案信息權利構成復雜，涉及政治、經濟、科技等多方面的隱私，多元化治理主體下的社會治理對于檔案信息權利利用既是挑戰也是機遇。未來隨著信息技術發展可以引入智能合約等技術對檔案信息進行自動管理，評估信息使用對象的風險。但目前，確認利用者身份，建立統一的存儲與檢索標準，維護信息權利行使與社會治理之間平衡仍然是檔案信息所有者的時代使命。

*本文系江蘇省高校哲學社會科學研究基金項目“基于信息管理的社區網格化治理研究——以蘇州工業園區唯亭街道為例”（項目編號：2019SJA2119）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

[1]張如孟.從自然權利到政治權利——盧梭的政治學思想對法國《人權宣言》的影響[J].學理論，2019（8）：48-49.

[2]鄭妙.基于官僚制度的地方政府執行力研究[D].金華：浙江師范大學，2013.

[3]張春春.信息權力制約與信息權利保障研究[J].圖書館論壇，2009（5）：38-41.

[4]王協舟，王露露.“互聯網+”時代檔案工作改革的幾點思考[J].檔案學通訊，2016（5）：94-100.

[5]馮衛國，茍震.基層社會治理中的信息治理：以“楓橋經驗”為視角[J].河北法學， 2019（11）：72-82.