中國碳金融市場發展政策回顧與展望

吳浩青

(華北電力大學 北京 102206)

近年來，應對全球氣候變化和控制溫室氣體排放已經成為全球關注的熱點。我國“十二五”規劃明確提出，堅持把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點，“十三五”規劃提出要推動建設全國統一的碳排放交易市場，實行重點單位碳排放報告、核查、核證和配額管理制度。當前,我國經濟正處在深化改革開放、推進轉型升級的攻堅階段,資源約束和環境壓力是限制經濟發展的重要瓶頸,我國只有加快發展低碳技術,重視降低碳排放的基礎設施和能力建設,強化低碳發展的引擎作用,加快發展低碳能源產業、低碳材料產業、生態林業、低碳服務業,促進制造業向低碳方向發展,逐步形成中國特色的低碳經濟,才能突破資源和環境瓶頸。與之相適應,潛在碳交易量和碳金融服務市場將非常龐大,大力發展碳金融市場將成為實現我國經濟向低碳經濟轉型的必要條件。

碳金融市場是優化社會資源與環境資源配置、調劑社會資金流向低碳產業鏈的重要途徑和經濟手段，發展碳金融市場將給我國金融業帶來新的機遇。一方面,碳金融產品開發與發展是金融業務創新和增長的重要源泉。隨著我國政府高度重視生態環境建設和優先發展低碳產業,企業將加大對低碳產業和節能減排的投資規模,其蘊藏的巨大金融需求為金融機構拓展新業務開辟了更廣闊的空間。另一方面,碳金融市場可以推動社會資金從高耗能行業向低碳行業流動,建立有效的市場機制和利益導向機制,推動金融機構和實體經濟企業履行社會責任,樹立良好的社會形象,實現自身的可持續發展。

隨著我國政府對發展碳金融市場的日益重視,一些新的碳金融產品相繼出現,如各省市先后出臺了“綠色信貸”實施方案和具體細則,發放支持節能減排重點項目貸款超過千億元,成立了清潔發展機制基金(CDM基金)和綠色碳基金等碳基金。中國銀行推出與碳排放配額掛鉤的碳基金和碳掉期產品,深圳發展銀行(后更名為平安銀行)推出與碳排放權掛鉤的本外幣理財產品,興業銀行推出低碳綠色產品消費的碳信用,發放綠色產業專項貸款等措施。

當前,發達國家圍繞碳排放權已形成了包括直接投資融資、銀行貸款、碳指標交易、碳期貨期權等一系列新的金融工具為支撐的金融體系由于碳排放的詢價權、定價權及決策主動權都被國外需求方控制,我國企業仍處在碳排放交易鏈的最下端,按照較低契約價格轉讓經核準認證的碳排放配額僅獲得非常有限的經濟收益。因此，我國現階段亟需大力發展碳金融市場和完善政策機制，以利于日后在新的全球發展格局中掌握主動權，在國際經濟環境中進一步提高中國企業的核心競爭力。

一、我國碳金融市場的現狀

(一)碳金融市場處于探索初創階段

根據京都議定書中“共同但有區別的責任”原則，2008年8月起，我國相繼成立了北京環境交易所、上海環境能源交易所和天津排放權交易所。此后又相繼在國內多個省份成立碳排放權交易機構。2011年，我國政府確定了在“十二五”期間應對氣候變化的階段性目標。自2013年末，我國在深圳、北京、天津、上海、廣東、湖北、重慶7個省市先后開啟了碳金融交易試點工作，截至2017年6月30日，全國配額累計成交4.46億噸，成交總額100.71億元。其中，線上公開交易累計成交8786萬噸，成交金額21.19億元;大宗及協議轉讓累計成交7838.92萬噸，成交金額7.92億元;現貨遠期累計成交2.60億噸，成交金額62.60億元;公開拍賣累計成交1912.88萬噸，成交金額9億元。另外，CCER成交量為1.17億噸。2017年12月，全國碳排放交易體系啟動工作電視電話會議召開，《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》也同步印發。以此為標志，全國碳排放交易體系正式啟動。2018年10月，我國和歐盟就氣候變化和清潔能源進一步推動和強化碳排放權交易領域的合作，合力打造碳排放權交易大市場。

(二)現有碳金融產品數量少、規模小

國際排放權交易機制(EIT)、清潔發展機制(CDM)和聯合履約機制(JI)是京都議定書中規定的三種市場交易機制，為國際碳金融市場的發展建立了堅實的制度基礎。其中，清潔發展機制(Clean Development Mechanism，CDM)是發達國家通過提供資金和技術的方式，與發展中國家開展項目級合作，既能夠使發達國家以低成本獲得減排量，又能夠促進發展國家的技術進步和發展。目前，清潔發展機制就是我國最主要的碳排放權交易方式，也是世界上CDM一級市場上最大的供應者。但同時也應該清醒地認識到，我國CDM項目金融業介入較淺，碳資源利用效率不高，沒能充分發揮出碳金融的應有作用，在碳金融市場建設等方面，沒有完善的市場交易制度、市場交易機制、市場定價機制、市場法律法規以及市場交易平臺，而且缺乏碳現貨、碳期貨、碳基金、碳互換等金融衍生產品的服務支持。

二、中國碳金融市場政策現狀

(一)發展低碳項目成為首要任務

早在2007年底，為配合國家節能減排戰略的順利實施，督促銀行業金融機構把調整和優化信貸結構與國家經濟結構調整緊密結合起來，有效防范信貸風險，銀監會出臺了《節能減排授信工作指導意見》，要求商業銀行做到“三個支持”、“三個不支持”和“一個創新”。“三個支持”指銀行業金融機構要對列為國家重點的節能減排項目給予支持，對得到財政、稅收支持的節能減排項目給予支持，對節能減排顯著地區的企業和項目在同等條件下給予支持。“三個不支持”指銀行業金融機構不應支持被列入國家產業政策限制和淘汰類的新建項目，不支持能耗、污染問題突出且整改不力的企業和項目，不支持被列為落后產能的項目。“一個創新”指鼓勵銀行開展節能減排授信創新。

(二)逐步開發創新多樣化的碳金融產品

2014年，國務院發布《關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》指出要大力發展商品期貨市場。以提升產業服務能力和配合資源性產品價格形成機制改革為重點，繼續推出大宗資源性產品期貨品種，發展商品期權、商品指數、碳排放權等交易工具，充分發揮期貨市場價格發現和風險管理功能，增強期貨市場服務實體經濟的能力。允許符合條件的機構投資者以對沖風險為目的使用期貨衍生品工具，清理取消對企業運用風險管理工具的不必要限制。兩年后，上海碳配額遠期交易作為全國首個采用中央對手清算模式的碳金融衍生品試運行正式啟動。上海碳配額遠期從2014年底開始提出初步想法，經過半年多的市場調研，于2015年8月形成初步的框架方案，再經過一年多方案深化研究、規則設計與報備、系統開發與建設、市場培育與推廣，于2016年11月21日-12月2日開展為期兩周的仿真交易，并于12月19日正式啟動試運行。

2016年，經國務院同意，中國人民銀行微博、財政部、國家發改委、環境保護部、中國銀監會、中國證監會微博、中國保監會聯合印發《關于構建綠色金融體系的指導意見》(下稱《指導意見》)。綠色金融體系是指通過綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數和相關產品、綠色發展基金、綠色保險、碳金融等金融工具和相關政策支持經濟向綠色化轉型的制度安排。《指導意見》提出，大力發展綠色信貸，推動證券市場支持綠色投資，設立綠色發展基金，發展綠色保險，完善環境權益交易市場、豐富融資工具，推動開展綠色金融國際合作。

(三)通過發展碳金融市場建設綠色金融大城市

2019年2月，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》(下稱“《綱要》”)，在《綱要》提到的“大力發展特色金融產業”當中，對廣州期貨交易所提出的建設綠色金融改革創新試驗區、研究設立以碳排放為首個品種的創新型期貨交易所設想表示大力支持。這為廣州未來的期貨交易所提出了一個全新的方向，可以跟全國其他期貨交易所錯位發展大力發展特色金融產業。同時支持香港打造大灣區綠色金融中心，建設國際認可的綠色債券認證機構。支持廣州建設綠色金融改革創新試驗區，研究設立以碳排放為首個品種的創新型期貨交易所。支持澳門發展租賃等特色金融業務，探索與鄰近地區錯位發展，研究在澳門建立以人民幣計價結算的證券市場、綠色金融平臺、中葡金融服務平臺。支持深圳建設保險創新發展試驗區，推進深港金融市場互聯互通和深澳特色金融合作，開展科技金融試點，加強金融科技載體建設。支持珠海等市發揮各自優勢，發展特色金融服務業。在符合法律法規及監管要求的前提下，支持粵港澳保險機構合作開發創新型跨境機動車保險和跨境醫療保險產品，為跨境保險客戶提供便利化承保、查勘、理賠等服務。

(四)政策缺乏系統性、具體性和國際權威性

雖然現在已有一定政策出臺對碳金融體系發展進行支持，但是力度是遠遠不夠的，政策的支持對于碳金融的發展毋庸置疑是必不可少的，尤其是對于我國的現狀：碳金融處于起步階段并且是一個全新的金融領域，各種管理制度并不完善，社會大眾對其的理解不全面。這也就要求國家推出更多的政策對其發展做出指導，應加快相關法律政策等的完善和健全。可以看出，雖然目前我國碳金融市場并沒有一項總的明確且完整的專門政策，這導致了目前市場發展的局限性，但我國正在通過建立如碳期貨、碳期權、碳遠期、碳掉期、碳基金、碳債券等碳金融衍生產品的政策并不斷展開實踐去補充市場政策，而這些政策也將為今后市場政策體系的完善打下堅實的基礎，我國碳金融市場也將日益成熟，在國際市場擁有指定交易價格、規則等話語權，占據一席之地。

三、我國碳金融市場面臨的主要問題

(一)碳金融市場法律制度不完善

目前，我國尚未有專門針對碳金融的相關法律制度，只有2015年初施行的由國家發改委制定的《碳排放權交易管理暫行辦法》，這一部門規章是現行效力最高的碳排放權法律規范。各試點省市雖然頒布了一些地方性政府規章，但彼此之間存在著巨大的差異，如北京市頒布的《關于北京市在嚴格控制碳排放總量前提下開展碳排放權交易試點工作的決定》、《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》《天津市碳排放權交易管理暫行辦法》等等。從全國來看，我國碳交易缺乏全國性的、統一性的法律規范;從地方來看，各省市之間碳排放權交易規章相互分割、相互獨立，成為碳金融市場法律建設的一大障礙。

(二)碳金融市場分布過于分散

在過去的幾年時間中，我國相繼成立了一系列碳排放權交易市場平臺，例如2008年成立了北京環境交易所、天津排放權交易所和上海環境能源交易所，2010年成立了深圳排放權交易所，2011年成立了湖北碳排放權交易中心，2012年成立了廣州碳排放權交易所等，以及杭州、武漢、昆明等也成立有相關的碳交易機構。一方面，這些碳交易平臺的廣泛建立覆蓋了我國的大部分地區，并且在結合自身地方特點的基礎上取得了卓有成效的工作，為未來全國性碳金融市場的建設積累了寶貴經驗;另一方面，這些交易平臺之間分布分散，相互獨立，缺乏必要的聯系和交流，導致碳金融市場分割，相互之間很難進行有效的信息溝通和共享，阻礙了全國碳金融市場的建設。

(三)碳金融市場參與者缺失且參與度不高

我國碳金融市場建設起步較晚，碳金融服務滯后，在國際CDM產業鏈中處于低端地位，充當原材料供應商的角色，使得我國在國際市場上只能是價格的被動接受者。國內碳金融市場的建設主要依靠政府的推動，參與的也大都是少數的大型企業和機構投資者，諸多的碳金融利益相關主體一方面對碳金融市場中蘊含的巨大利益和意義認識不到位;另一方面對碳交易的相關專業知識、交易規則、操作模式和手法缺乏必要學習。目前民間個人參與的碳金融產品只有螞蟻金服旗下的“螞蟻莊園”和“螞蟻森林”。

(四)缺乏專業的中介機構和碳金融產品創新

在CDM項目中的碳排放交易有較強的涉外性，要求有嚴格的交易制度和交易規則等較為煩瑣的交易程序。目前，在國際交易中，都是由中介機構幫助完成清潔發展機制項目的相關評估和交易，而我國在這些方面現有的碳金融中介機構都處于起步階段，規模較小，經驗少，人員專業性低，缺乏應有的開發和執行能力。尤其在碳金融產品創新方面，碳交易品種較少，交易量不高，相關的衍生產品(碳期貨、碳期權等)交易還處于探索階段。

四、中國碳金融市場發展政策建議評述

由于與碳排放權交易相關的政策、制度的調整給碳交易市場參與主體造成損失的不確定性，碳金融政策存在一定風險性。碳金融交易市場是基于政策和法律的人造市場,高度依賴于制度約束和政府監管,因而與碳排放相關的政策變動對該市場的影響巨大，所以政府亟需構建碳金融相關政策體系。在財政政策方面,政府要以促進碳金融市場發展為目的優化財政支出政策和收入政策，制定促進低碳經濟發展的新型財政預算，增加發展低碳經濟的科目,加大財政對低碳經濟發展的投資力度。

(一)企業、銀行制定碳金融市場的發展與監管、風險防范政策

各企業加深對碳金融市場政策的研究是科學發展對經濟和社會建設的客觀要求,分析業務流程與碳金融市場政策的相關性,并從業務流程的角度對碳金融市場政策實施的相關機遇和風險進行識別和把握就顯得至關重要。要在現行的碳金融市場政策框架體系之下,研究和制定企業的低碳發展方向和模式,科學把握碳信用交易、存儲的時機和額度,努力實現企業碳交易收益的最大化。同時還要不斷進行低碳技術創新。企業追求長期碳金融市場交易收益的基本途徑技術創新，應做好創新計劃,逐步實現以低碳技術取代高耗能、高污染技術,并逐步實現核心技術自主創新。無論是企業的經營者、決策者還是普通員工都要確立碳金融市場風險意識,廣泛開展宣傳教育,在企業的經營管理過程中將制定碳金融市場發展政策與監管作為現代企業制度建設的重要內容。

商業銀行要與國家發改委、商務部等有關部門加大協調力度,進一步制定和完善碳金融市場的法律法規和操作辦法,確保碳金融市場的規范發展。在稅收方面加大扶持力度,可以通過降低CDM項目的有關稅率、適當延長免稅期以提高項目的經濟強度,對商業銀行碳金融市場業務收入進行稅收優惠等措施來提高商業銀行參與的積極性。在銀行監管方面,可以采取在CDM項目貸款額度內存款準備金要求的適當減免、加大項目貸款利率的浮動范圍、降低CDM項目貸款資本金要求等差異化的監管措施促使商業銀行的業務向碳金融市場領域傾斜。此外,還可以通過財政撥款成立專項基金,為商業銀行CDM項目貸款提供必要的利息補貼，鼓勵民間機構和金融機構進入碳金融中介市場,重視金融機構作為資金中介和交易中介的作用,允許金融中介購買或者與項目業主聯合開發CDM項目等。商業銀行除繼續開展CDM項目融資、掛鉤碳排放權的理財產品外,還應進一步創新業務品種,滿足CDM項目下的多樣性金融需求,包括為CDM項目建設階段提供設備融資租賃、作為CDM項目的咨詢顧問、擔當CDM項目的資金管理人、托管進入我國的碳基金業務以及開展碳掉期交易、碳證券、碳期貨、碳基金等各種碳金融衍生品。商業銀行應選擇那些經濟強度好、外部擔保強的項目,并且在提供貸款的過程中通過銀團貸款、分期投入資金等方式降低貸款的信用風險，實行必要的套期保值以防范匯率變化的風險。此外,商業銀行還可以探索諸如責任保險等商業保險,轉移碳金融業務中的操作風險。

(二)完善碳金融市場機制，優化資源配置

利用市場機制實現碳金融資源的優化配置,建立全國范圍的碳排放權交易市場,從而以最經濟的方式推進節能減排,是我國碳金融公共政策創新的方向。在過去的十余年里,中國的碳金融市場逐步發展,從以CDM項目為主導的市場到現在的以碳配額交易為主的市場，已經有了較大的變化與進步。為促進碳金融市場進一步發展，政府應當完善全國碳配額交易市場機制，引入環保NGO組織參與碳交易市場的監督和標準制定。一些國際環保NGO組織掌握著豐富的碳金融市場發展經驗并具有很強的實踐能力,可以在我國碳金融市場建設中發揮獨特作用，各級政府應為其登記注冊、項目活動提供更加寬松的制度和政策環境。統籌發改委、環保部及中國銀行保險監督管理委員會共同建立全國碳交易業務的詳細操作指南，制定碳交易市場風險評價與風險損失標準，建立信息交易與合作系統以方便投資者投資A股上市企業。統籌地方政府建立企業守法履約的審查機制，在國際市場收緊、資金面緊張情況下積極發展國內碳交易市場金融化。

(三)完善交易制度和法律法規

制定完善的法律法規對發展我國碳金融市場體系尤為重要，政府應在碳金融市場的認證體系、交易規則、監管體系、保險體系、交易規則等基礎領域立法,繼而在信用評級、期貨和期權交易、碳資產證券化等碳金融派生領域立法,為碳金融市場的快速發展做好充分的立法準備。政府還應出臺一系列鼓勵碳減排的政策。首先應通過征收碳稅等強制手段促使企業被動減排，然后通過減稅和補貼等獎勵方式促使企業積極自主減排，采取補貼等方式促進碳減排量的出口，最后通過降低碳交易稅的形式吸引國內外資本進入,進而促進本國碳金融市場的發展，同時應逐步放開對民營資本進入碳金融市場的控制,加快碳金融市場的多元化發展。利用在國際碳減排市場的份額優勢,逐步建立國際化的碳交易中心,整合我國的碳減排資源,建立自己的準入制度、信用評級制度,保障我國企業在國際碳交易市場上的合法權益。著手培養碳金融市場領域的專業人才,在高校設立相關專業,開設相關課程,同時在市場上鼓勵銀行、券商等開展針對碳金融市場的投資咨詢和投資業務,建立碳金融從業資格考試制度等。

(四)建立碳金融市場監管體系

當前全球碳交易體系由于具有分割且從屬于不同的政府或區域管轄之下的發展特征,便產生了例如分散交易體系如何鏈接、各市場減排效果如何比較等問題。隨著中國區域碳交易試點陸續啟動,結合全國層面的自愿減排交易體系,碳交易將成為中國實現減排目標的重要手段。在發展初期,我國碳金融市場至少存在機制設計風險、市場供給風險及違規操作風險等方面的挑戰。因此,無論是從市場的可持續發展、相關經濟部門和市場穩健發展還是從公共利益出發,我國相關政府部門均應識別碳金融市場的風險,以保證有效的交易和定價機制、避免欺詐和價格操縱、平衡信息透明度及保密程度為基本原則和目標,盡早從監管法律、監管機構及權限、監管范疇及監管內容等多方面全面設計碳金融監管政策。

首先，政府要提高對碳金融市場監管的重視，建立為碳金融市場綜合監管模式的服務制度。明確政府在碳金融市場發展中的職能,為碳金融市場發展提供一個良好的環境,同時避免對碳金融市場的過多干預,充分發揮市場的作用,調動市場參與者的積極性。

其次政府要確保碳金融市場監管的有效性,完善法律法規以保證碳金融市場監管機構能夠盡責的進行審慎監管，確保中國碳金融市場業務的規范發展再者，要建立有效的信息披露制度,建立統一的碳交易信息溝通機制和嚴格的監督和披露機制。目前，以碳排放權交易為主的二級市場以及碳金融衍生品市場不僅受到國家發展改革委的監管,同時還受到證監會等機構的監管。這種監管體制交叉重疊,較為混亂,也缺少針對碳金融及其衍生品的監管原則和工具。政府應在借鑒域外發達國家多層次碳金融市場監管框架的基礎上,遵循獨立審慎原則、動態資本監管原則、風險預警原則以及碳金融市場自律規范設立碳金融市場監督管理委員會，委員會的設立應該依照“大部制”改革的精神,根據“大職能、寬領域、少機構”的要求,在有效行使行政監管職能的同時最大限度的節省行政資源，整合現有政府監管資源,合并發改委、科技部、環保部等部委中與碳金融市場交易相關的監管組織，成立具有“高權威、高水平、高效率”特征的碳金融市場監督委員會，其目的就是協調中國銀行保險監督管理委員會對碳金融市場及其衍生品進行監管,通過建立新的多層次碳金融市場監管框架達到對碳排放權現貨交易與衍生品交易的有效監管,進而為統一的全國碳金融市場提供法制保障。

我國的碳金融市場是國際碳金融市場的一部分,碳金融市場的諸多問題涉及到國家利益與國際關系,因此我國政府應該更多的參與國際間有關于碳金融市場建設的國際法制定。后京都時代有關發展碳金融的制度安排并不明朗,我國政府應該以更加積極的姿態參與到國際碳減排規則的制定,推動低碳經濟的發展,維護在國際碳金融市場中的國家利益。