以“放管服”改革促營商環(huán)境優(yōu)化
——問題與方向

史清悅

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川 成都 610000)

“放管服”改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，是轉(zhuǎn)變政府職能、全面深化改革的先手棋。在國民經(jīng)濟(jì)下行、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、國際風(fēng)險(xiǎn)劇增的壓力之下，“放管服”改革的力度與深度必須持續(xù)并行，以改善營商環(huán)境、激發(fā)市場活力、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、提升社會(huì)創(chuàng)造力。

一、歷史背景

作為現(xiàn)代國家用以管理經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面社會(huì)事務(wù)的重要前置控制手段，行政審批直接決定著各類主體能否合法進(jìn)行生產(chǎn)和正常活動(dòng)。[1]

我國的行政審批制度始于新中國建立初期，百廢待興現(xiàn)實(shí)要求決定了新中國需要強(qiáng)有力的政府來主導(dǎo)各方面工作，以統(tǒng)籌資源，集中一切力量進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)。因此從建國到改革開放前，政府職能的設(shè)計(jì)基本上屬于全能型，政府通過行政審批管理和控制著全國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活。

隨著改革開放的推進(jìn)和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展，政府和社會(huì)都逐漸意識(shí)到，需要厘清政府和市場的關(guān)系，明確政府在資源配置上應(yīng)該扮演的角色，以此來釋放市場活力。2001年我國以加入世界貿(mào)易組織為契機(jī)，開始在全國范圍內(nèi)推進(jìn)行政審批制度改革。一方面履行入世承諾，順應(yīng)世貿(mào)組織規(guī)則、建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的審批機(jī)制；另一方面，也為我國企業(yè)減輕審批負(fù)擔(dān)，提升其國際競爭力。十八大之后，在減少行政審批事項(xiàng)和規(guī)范審批流程的基礎(chǔ)上，改革增強(qiáng)了對監(jiān)管的要求，同時(shí)提出了優(yōu)化服務(wù)。在2016年的《政府工作報(bào)告》中，行政審批制度改革進(jìn)一步精準(zhǔn)到了：簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)。即“放、管、服”三管齊下。[2]

二、改革現(xiàn)狀

在推進(jìn)“放管服”改革的實(shí)踐下，我國整體營商環(huán)境的國際排名大幅提升，但仍然存在著許多客觀的壓力和亟待解決的問題。

(一)宏觀環(huán)境不容樂觀

要了解“放管服”改革背后所蘊(yùn)含的邏輯必須將其放在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及全球化的大背景之下，而不能將其簡單的看作只關(guān)乎政府內(nèi)部的小措施。“簡政放權(quán)”以及“放管服”改革的提出，在當(dāng)時(shí)看來，是一個(gè)所謂小切口的措施，因?yàn)橐郧懊鎸?jīng)濟(jì)下行的壓力是，我們普遍采用的做法是中央財(cái)政撥款投資，大水漫灌式的刺激經(jīng)濟(jì)建設(shè)；但是在今天看來，這個(gè)“小切口”取得了“大成果”。現(xiàn)階段我國改革力度和成果有目共睹，但自2018年以來，我國面臨著巨大的經(jīng)濟(jì)下滑的壓力，經(jīng)濟(jì)形勢“穩(wěn)重有變”，再加上國際形勢的不穩(wěn)定性不確定性日益突出，更需要進(jìn)一步深化改革，改善內(nèi)部營商環(huán)境，促就業(yè)穩(wěn)民生，提升防范內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)的能力。

(二)“簡放”不徹底，程序仍較多

在2001年正式進(jìn)行行政審批制度改革之前，國務(wù)院曾要求各部“不參水分、不留死角”的上報(bào)現(xiàn)有行政審批事項(xiàng)；第一批上報(bào)的國家層面的行政審批大事項(xiàng)就達(dá)到了6000項(xiàng)以上，小事項(xiàng)2萬以上，涵蓋了國民生活的方方面面。減事項(xiàng)只是改革開始的起點(diǎn)，實(shí)際面臨的阻力是更大的挑戰(zhàn)。有的部門因?yàn)樽陨砝媾c審批事項(xiàng)牽扯，改革難以落到實(shí)處。例如：在選擇減少的行政審批事項(xiàng)時(shí)，不是從實(shí)際情況出發(fā)，而是選擇取消觸及到本部門核心利益極少的審批事項(xiàng)；行政許可事項(xiàng)邊精簡邊膨脹，一些按實(shí)際情況和改革要求應(yīng)該取消的審批事項(xiàng)被改變形式，以審核、備案的方式繼續(xù)存在；有的單個(gè)大項(xiàng)被拆成小項(xiàng)計(jì)為取消項(xiàng)、或者若干個(gè)小項(xiàng)被整合成一個(gè)大項(xiàng)繼續(xù)存在，改革成為純粹的數(shù)字游戲；審改辦僅對現(xiàn)存的行政審批事項(xiàng)做出管理，但是對于增量并不管理，增量僅靠法制辦進(jìn)行管理，效力不足……

(三)監(jiān)管、服務(wù)不到位

一方面，監(jiān)管制度的轉(zhuǎn)型落后于審批改革的實(shí)施，各個(gè)部門之間的服務(wù)辦理系統(tǒng)兼容不夠，信息資源也尚未實(shí)現(xiàn)充分互通，導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)的聯(lián)動(dòng)辦公、綜合監(jiān)管，“重審批輕監(jiān)管”、“以審批代監(jiān)管”的現(xiàn)象仍然在客觀上沒有改變；另一方面，在“放權(quán)”之后的管理銜接上，部分被下放的行政審批事項(xiàng)因其業(yè)務(wù)性、專業(yè)性較強(qiáng)，下層機(jī)構(gòu)的設(shè)施設(shè)備、人員技能等配置沒有跟上標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致放權(quán)之后出現(xiàn)權(quán)力的“真空”地帶，權(quán)責(zé)相不匹配，承接落實(shí)不力。

優(yōu)化服務(wù)方面，在“審批不見面”、“僅跑一次”改革之后，許多政務(wù)中心人滿為患，許多審批仍需要跑多次。原分管部門對于政務(wù)服務(wù)中心審批窗口的授權(quán)不到位、網(wǎng)上公示不清晰，辦理不順暢等原因使得“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”系統(tǒng)并沒有充分發(fā)揮其疏解實(shí)體政務(wù)中心壓力的作用，為人民服務(wù)的最后一公里沒有打通，“僅跑一次”和“審批不見面”在實(shí)際操作中也變成了一個(gè)偽命題。

三、建設(shè)方向

(一)深入“簡放”，優(yōu)化管理服務(wù)

首先要明確，“放”的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，根本目的是要激發(fā)市場活力。不能因?yàn)閷徟马?xiàng)和部門之間存在利益牽扯，而固化思維、邊減邊增、假減實(shí)增。對于該減能放的事項(xiàng)和權(quán)力，要做到真減真放，將可下放的審批職權(quán)下放到基層；同時(shí)也要把握好放的“度”，要經(jīng)過科學(xué)測評，不該放的事項(xiàng)堅(jiān)決不放，以免產(chǎn)生新的社會(huì)問題。

其次要規(guī)范流程，根據(jù)事項(xiàng)內(nèi)容和業(yè)務(wù)板塊編制各項(xiàng)清單，使得行政事項(xiàng)的清理和精簡、辦理所需的材料流程等能夠一目了然，減少不必要的繁瑣證明材料等；同時(shí)在下放行政審批權(quán)時(shí)，要進(jìn)行科學(xué)的可行性論證，準(zhǔn)確考量街道、社區(qū)的銜接能力，并做好相應(yīng)的配套準(zhǔn)備工作。

(二)部門聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化智慧監(jiān)管

“簡政放權(quán)”，要求政府要有更高水平的管理和服務(wù)能力。因此，更是要求各部門在監(jiān)管之上打好配合，優(yōu)化監(jiān)管效能。

首先要明確職能，建議出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見，使各部門明確自身在涉及到行政審批的事項(xiàng)上的職責(zé)權(quán)限和范圍，哪些部門負(fù)責(zé)審批、監(jiān)管、指導(dǎo)，都可以一一明確；同時(shí)對于各部門規(guī)章中存在的不協(xié)調(diào)、相互矛盾的規(guī)定可以廢止或修改，各部門配合協(xié)調(diào)，解決好內(nèi)部權(quán)責(zé)交叉或者推諉扯皮等問題。其次，利用好“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”手段，打通信息孤島、資源平臺(tái)，改變過去各部門條塊分割嚴(yán)重，公民、企業(yè)的各項(xiàng)基本信息碎片化的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)“行政審批+行政處罰+信用平臺(tái)”三者結(jié)合的信用體系：企業(yè)或者公民有過被行政處罰的記錄，信用平臺(tái)在其信用履歷上做出記錄，違規(guī)嚴(yán)重的將被納入不良信用名單，在今后的行政審批環(huán)節(jié)將對這些個(gè)人和企業(yè)做出特別限制。

(三)審批下沉，提升服務(wù)效能

針對實(shí)體政務(wù)中心人滿為患的問題，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化基層服務(wù)功能。將政務(wù)便民服務(wù)點(diǎn)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)，改善街道、社區(qū)的相關(guān)服務(wù)配套設(shè)施，同時(shí)補(bǔ)充專業(yè)技術(shù)人員隊(duì)伍，讓老百姓能夠更近的解決事情，實(shí)現(xiàn)在家門口解決事情。進(jìn)一步優(yōu)化網(wǎng)上辦理的便捷程度，深入”審批不見面”改革，增加能夠網(wǎng)上辦結(jié)的審批事項(xiàng)數(shù)量；實(shí)在不能網(wǎng)上辦結(jié)的，也可以通過互聯(lián)網(wǎng)辦理一部分環(huán)節(jié)，節(jié)省在實(shí)體政務(wù)中心辦理的時(shí)間。

服務(wù)型政府建設(shè)應(yīng)實(shí)現(xiàn)：“全域通辦”和“全網(wǎng)通辦”。即依托互聯(lián)網(wǎng)，在任何一個(gè)地方的便民窗口，對所需辦理的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，都可以實(shí)現(xiàn)“一站式”辦理。