鄉村振興背景下的城中村發展路徑研究進展

張毓珊

(南京農業大學 江蘇 南京 210095)

一、引言

“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”，實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的振興鄉村目標(田鵬，2019)，城鄉融合成為實現鄉村振興的重要的途徑。因此在2018年印發的《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》四種分類中，具有優越區位的城郊融合類村莊將成為城鄉融合發展的關鍵(劉晨陽、萬舸，2019)。

一般來說，城郊融合類村莊大多具為具有過度特征的“城中村”和“城郊結合村”(張廣輝、葉子祺，2019)。其中城中村是中國快速城市化進程下的產物，村莊內部大量農用地已被政府征用，屬于村民集體的土地數量減少，與此同時地價也因區位變化而提升，村莊整體形態和外界環境與傳統從事農業生產活動的農村存在顯著差別，因此適用于一般農村的規劃往往難以在城中村中使用。另外，相對于城郊結合村，城中村在戶籍、產權、管理模式、產業發展、用地現狀、保障制度等要素上都要更為復雜，是城鄉融合需要攻克的重要難關。傳統的城中村改造是以城市規劃的角度進行，通過徹底改造同化為城市的一部分來實現城鄉融合。但有學者發現，這種改造方式由于過于重視經濟效益和多方利益博弈，而造成文化割裂、社區網絡斷裂、村民集體被動弱勢等問題與矛盾(賈淑穎，2020)。在鄉村振興戰略驅動下，城鄉要素互動、文化融合、社會網絡構建、物質空間構型等發生轉變，城中村是否適合延續傳統改造方式需要重新思考。新時代下的城中村應如何發展對于豐富規劃學、社會學、行政學等各種學科研究也是重要課題。

研究鄉村振興戰略下的城中村發展路徑具有現實的急迫性，是實現城鄉融合的關鍵點。基于此，從破解當前城中村及改造中現實問題出發，著眼于創新發展路徑的研究，本文主要整理城中村概念、分類、發展路徑等成果研究進展，梳理路徑設計上的思路框架，歸納凝練出當前在發展路徑設計上的不足，指出今后需重點研究的方向，以促進和豐富城中村有關發展路徑的研究。

二、城中村的概念與分類

城中村的研究開展起步較晚，對于城中村概念上的定義仍未完全統一。有的學者從土地利用形態及區位來定義，認為城中村是在快速城市化范圍內的大量耕地被征用、以居住功能為主的鄉村(敬東，1999)，或在此基礎上考慮到社區特征因素，認為城中村是城市建成區域內處于城鄉轉型中的農民社區(閆小培、魏立華、周銳波，2004；王鐵雄，2016)，還有從產業變化角度來看，認為城中村是城市擴張下轉為以工商業為主的村落(李培林，2002)，大多數學者是從城中村形成過程角度來定義，認為城中村是城市化下的必然產物(李釗，2001；魏立華、閆小培，2005；黎云、陳洋、李郇，2007；劉強、李保林、高云，2013；呂璐，2014)。雖然概念上未統一，但基本在內涵上有一定的共性：①具有明顯的城鄉二元特征；②村內農用地很少或幾乎沒有，原著村民在生活結構方面具有明顯的非農化；③村內流動人口比例較大。

除了概念上需要科學統一，由于各城中村內部具體形態“因村而異”，有必要在城中村類型上進一步劃分詳盡，從而能夠更有普適性和針對性地進行規劃。對于城中村的系統分類相關研究較少，有學者提出應以土地征用、村民戶籍情況來份兩類進行改造推進(周森，2002)，還有學者認為應該以村莊建設用地占用比例來劃分城中村(吳智剛、周素紅，2005)，但這樣的分類方法過于單一和直接，難以用于當下形態復雜多樣的城中村。此外，不同城市會以村莊區位、土地產權、村民戶籍、村莊形態、發展水平等要素綜合考慮來進行分類，雖然考慮的方面更周到，但并未形成某一標準或體系。

三、城中村發展路徑研究

縱觀不同學者對于城中村規劃的設計，不難看出主要存在村莊終結和村莊復興兩種論調。“村莊終結論”主要是指在城市化進程下對原村莊的物質形態和社會形態的終結，基于這類論調的學者更注重經濟效益與多元主體利益博弈，傾向于通過改造使城中村發展為城市一部分；“村莊復興論”即突破傳統改造的思維，探索城中村在城市化中的多樣性發展道路，建構城市與鄉村的包容性治理新體制。基于這種論調的學者大多更注重經濟兼其以外要素，試圖探索一條城、村融合共存的發展之路(田鵬，2019)。

傳統的城中村多以村莊終結論為基礎進行改造，雖然在物質形態上促進了城鄉的融合，但一個由親緣、地緣、宗族、民間信仰、鄉規民約等深層社會網絡連結的村落鄉土社會,其終結問題不是非農化和工業化就能解決的(李培林，2002)。由于城中村被政府征收后的土地價值得到極大的提升，對于十分依賴土地財政的政府而言固然是提升財政收入的機遇，因此大多的改造進程具有明顯的經濟功利傾向。同時，其改造目標和規劃設計單一，基本都是對城中村內大規模地推到重建，缺少對城鄉的統籌發展思維，并且其開發政策對相對弱勢的村民群體的而言也是有偏公平的，村民意愿往往得不到尊重與重視(馬航，2007；劉強、李保林、高云，2013)。從制度上來看，關于城中村村域的征收補償程序、標準、爭議解決等問題的相關規定是處于缺失狀態，這種法律基礎的缺失使得地方政府有空可鉆，濫用征地權而侵害村民應有的土地權益，土地權利配置嚴重失衡(王鐵雄，2016)。

通過對當前城中村改造的理念與政策的反思，學者們逐漸探索基于村莊復興論調的發展路徑來解決這些問題。相對來說，以村莊復興論論調為基礎的路徑設計較新穎，因此在這里主要總結歸納以村莊復興論為基礎的研究成果，總體來看有以下幾個角度：

(一)城中村社會功能

早期學界對城中村在社會負功能上的認識深刻，在村莊經濟環境、村民收入結構、管理缺失等因素下，城中村以高密度的建筑與違建建筑、落后的基礎設施、惡劣的生態環境、藏污納垢與滋生非法犯罪問題等集“臟、亂、差”為一體而突出(劉偉文，2003)。但隨著政府對其大面積重新拆建地改造后，學者們意識到單一的改造會使城中村重要的社會正功能無法發揮。一方面，在李俊夫(2003)對廣州市城中村出租屋租金調查中顯示，其平均月租金為7 元/m2，為周邊商品住宅月租金的 1/5-1/10。這直觀地說明城中村對失地農民、農民工這類低收入的流動人口提供了廉價的居住條件，解決了重要的基本生存問題，一定程度上緩解了城鄉差距，而大規模地城中村拆建與改造是對低收入群體消費空間能力的削弱。(Liu、Liang,1997；Gilley，1996；Lin、Meulder、Wang，2011)。另一方面，城中村提供的居住福利吸納了大量農村剩余勞動力，這促進并推動著國家工業化發展進程(成得禮，2008)。

綜合來看，強調其正功能的學者大多是以最大化保留和存續城中村正功能為切入角度，以包容性思路來發展城中村。這種發展首要的是調整和明確健康的城鄉建設與發展的指導思想，意識到城中村與城市為整體的協調統一發展，以漸進的方式遵循城中村發展情況來適當地改造(馬航2007；成得禮，2008)。其次，應堅持以人為本，要重視改造主體的利益訴求，應以公共利益為本位(成得禮，2008；劉強、李保林、高云，2013；王海龍，2014)。由于政府資金問題一直都是改造中的瓶頸，為了避免市場對村莊的影響，政府應鼓勵村民集體在原有區位上改造自身，使村民能夠參與到改造之中(魏立華、閆小培，2005)。這種發展路徑在產業上主要是強化租賃經濟收入能力或通過對勞動力的吸納來推進工業化以發展。通過對增強原著村民持續收入能力、低收入流動群體的承載來體現城中村社會功能的存續。

(二)文化振興與保護

“留得住綠水，記得住鄉愁”。《鄉村振興戰略規劃(2018—2022 年)》明確指出要在鄉村建設中守好歷史文化的保護紅線。鄉村振興不僅在“形”,更應在“魂”。文化傳承則是其靈魂之所在(李鐵鵬，2018)。村莊文化在村莊治自治、村民行為規范、文化自信等方面起著重要作用(加芬芬，2019)。鄉村的文化振興在村莊發展中是同樣需要被重視的。由于不同地域具有不同文化基底，例如以華南地區為主的宗祠文化、以西部和東北為主的民族村，以及其他具有濃厚歷史文化資源的古村等。針對這些不同類別文化，學者們主要是以直接傳承與振興文化與通過對承載文化的公共空間的規劃來間接保護文化。

1.文化傳承

城郊融合類村莊具有明顯的發展“路徑依賴”，收入結構單一，例如大多城中村村民多以租金收入為主(張廣輝、葉子祺，2019)。因此，對文化傳承的思考實質上是在文化保護基礎上對經濟發展空間的拓展，優化村莊產業結構，發揮文化附加值對新業態培育的重要作用。這種直接以城中村文化價值的挖掘與保護為切入點的，多在西部和東北部為主的民族村改造中體現，或者是同樣也具有豐富的物質和非物質文化遺產的城中村。

基于田園城市理論，城中村作為一類具有優越區位的村莊，更有把握鄉村休閑經濟機遇的優勢，有機結合鄉村建設與旅游發展(劉曉輝、曹高宇，2017)。文化與產業的結合重在對村莊文化的活化，并非原封不動地保存文化，而是將傳統要素注入到現代功能之中，才是對文化的傳承(吳必虎，2016)。以民族村為例，挖掘村寨歷史故事、民俗節日、傳統制品、特色服飾、特色建筑、歷史遺跡等文化資源，并充分借助民族文化優勢拓展產業鏈，比如以特色傳統工藝來拓展手工制造產業，以民族特色和民俗活動體驗、餐飲民宿、游憩養生的結合與來推動文旅產業的發展(賈淑穎，2020)。除了產業上的發展，對城中村景觀與建筑設計、街巷格局的保護也是學者重點研究的內容。因為古建筑是對村莊文化發展的階段性標志，一個好的古建筑群設計是可以帶動區域經濟發展的。古建筑的設計需因地制宜，以能夠彰顯當地文化的風格為主導，同時結合建筑功能來針對性地進行設計，而非盲目統一風格(謝東、李緒洪，2014)；街巷則多為歷史遺跡，承載著重要的歷史意義。結合居民點現狀，在對原有的街巷-建筑的尺度關系保持，識別最具代表的民居院為節點，通過街巷格局將故居民群落連接起來，實現文化風貌的有機聯系(王旭升、張波、李鵬、張慧娟、王芳，2018)。除了關注村莊內部文化要素的開發和保護，對村莊周邊環境也需考慮。比如具有豐富文化資源的傍校類城中村，這種城中村在文化資源挖掘之上，應該加以考慮人力與人才資源的吸引，比如高校學生文化下鄉實踐，給村民進行技能培訓，從而建立高校與城中村合作關系(呂璐，2014)。這種合作關系的建立實際上是對城鄉間資源、生活、文化上的互動。通過文化輸出和人才、技術輸入，來加強城與鄉之間的互動，促進村民生活品質化和城鄉風貌多樣化(袁麗萍、王文卉、鄭有旭，2019)。

2.公共空間

公共空間是指某一范圍內可供人們自由交流思想的公共場所，例如鄉村中的寺廟、祠堂、集市等(曹海林，2005)。鄉村公共空間是村民參與鄉村文化建設的重要場所，因此這種公共空間往往都具有保留和發展地方性文化的功能(周尚意、龍君，2003；魯可榮、程川，2016)。城中村經歷了從開放空間到被城市包圍而逐漸形成封閉空間的進程，而這種封閉正是阻礙城鄉融合的關鍵問題。而傳統改造對公共空間設計的缺少考慮使其難以真正從封閉走向開放，對公共空間重新構塑、充分發揮公共空間的功能是實現城鄉融合的根本路徑(黎云、陳洋、李郇，2007)。

以公共空間為視角對城中村的更新，應當挖掘公共空間價值的場所文脈、生態價值，注重空間文化肌理的保護、合適的空間組織模式與村民交流功能的延續。對重要的祠堂、集市、古樹等村民常常聚集交流的場所進行保護(黎云、陳洋、李郇，2007)。除了明顯的場所應該被視為節點外，更要識別和關注村民日常生活中的隱形節點空間，基于村民對這些節點的認知情況及其功能來分不同等級層次的公共空間，從而分類對應進行更新(劉晨陽、萬舸，2019)。城中村原先的街巷體系并不開放，常常有“握手樓”的出現，因此合理的空間組織更體現在對街巷網格的優化。對街巷格局的優化多基于空間句法理論，主要的依據是交通、人流、實現的可達性，通過對整合度和可理解度分析，來識別村域內街巷系統可達性分布情況，并針對那些可達性低的街巷進行合理拓寬，與融合從而優化街巷體系與公共空間的有機結合，促進城中村對外部城市空間的開放(郭湘閩、劉長濤，2013；彭睿怡、王科、韓炳越、張晉石，2020)。

四、研究評述與展望

綜上所述，目前學者對于城中村發展路徑的思考已不僅限于對城中村物質形態上與城市融合，同時也認識到意識形態融合的重要性。縱觀以村莊復興論調為基礎的發展路徑研究，有幾個方面還有待深入分析：

(一)研究評述

1.缺乏類別體系構建

縱觀整個學界的研究成果，實證案例研究頗為豐富，但對于有關城中村基礎理論和知識貢獻較為不足。理清城中村的概念與分類是研究的基礎，雖然其大部分內涵上能夠達成共識，但分類上缺少標準也難以統一。城中村相對其他類型村莊，其類型分類上會因政策、區位、形態等的不同而不同，因此并不是一刀切地認為城中村就應該以村莊復興論為基礎考慮如何保留城中村、全盤否定村莊終結論，而是綜合村莊類型而識別其發展可行性路徑。另外，由于城中村類型缺少清晰的分類，對于保留村、傍校村這種類型的城中村容易直接視為一般的城中村進行規劃，借鑒其他規劃方案時不僅會缺少考慮村莊政策上、區位上可能的附加價值，還可能會出現發展導向過于傾斜于意識形態的融合，而沒有考慮到因地制宜地選擇發展路徑。因此在對一個城中村路徑設計前，應界定清村莊類型，全局、整體地分析村莊情況，是否具有村莊復興條件，應如何實現村民增收、促城鄉融合。

2.缺乏科學劃定范圍

雖然對于城中村發展路徑研究上視角多樣，但大多是停留在思路上的定性分析。由于大部分城中村相比于其他類型村莊而言占地面積要更小，很多城中村的農用地已被政府征收。對于城市中的這些彈丸之地，規劃時用地布局與規模確定則顯得更為重要。若希望在發展中可以保留村莊社會正功能，能夠大力發展文創產業，在一個急需調整高密度的內部結構、堅持村莊生態文明建設的要求下，如何協調居民住宅用地、綠地與其他特色產業用地是一個需要科學定量劃定的過程，而不僅僅是停留在思路的設計上。

(二)研究展望

1.完善城中村基礎理論研究

科學設計城中村發展路徑，除了要緊緊圍繞政策，更需要扎實的基礎理論研究。對城中村的基本概念、性質、特征、類別等相關理論需要一個系統的研究來界定。何種村莊應該識別為城中村，在城中村這一大類下有哪些種類，這些種類以該以什么評判標準來區分，這些二級分類下的城中村的性質與特征如何，他們之間又有著什么共性和個性。這些理論研究都能夠為征地補償等制度設計、發展路徑設計、保障體系構建提供了有力的基礎。

2.城中村村莊規劃指導研究

城中村有別于城郊村，更有別于其他以農業生產為主的村莊，但也有別于城市，完全套用村莊規劃或城市規劃是不可行的。特別是對于應當保留的城中村而言，在這種小型村莊的規劃上應當對其紅線劃定、功能和產業的布局和規模確定等方面進行合理的指標和科學的量算。此外，對城中村的規劃也體現了對空間集約利用的研究，因此這也涉及了環境設計、建筑設計、景觀設計等方面，從而豐富對城中村發展路徑研究，促進鄉村振興。

五、結語

隨著時代的變化，關于城中村的發展路徑研究也在不斷響應時代的發展和國家戰略需求研究視野逐漸走向多元化。未來的城中村應堅持“五位一體”全面發展，綜合評價城中村區位條件、周邊要素、政策基礎等來因地制宜設計發展路徑。在前人研究成果基礎上，應以構建城中村類別體系和界限劃定方法為基礎，結合村莊自身發展水平、文化資源、物質形態、村民意識形態、周邊資源等要素對其適于村莊復興論論調進行價值分析與可行性分析；結合村莊規劃與城市規劃編制，合理布局產業與科學劃定紅線，并探索新《土地管理法》中集體經營性建設用地入市在城中村的實踐。緊緊圍繞當下鄉村振興戰略這一大背景下的要求、目標、內涵，綜合集成多視角、多學科的理論和方法，在村域尺度上深入挖掘村莊產業多樣性、探索城鄉空間與文化多樣性融合路徑、進一步完善政策與制度設計，以期助新時代中國鄉村振興。