晉綏抗日根據地政權建設研究

王 明 前

(廈門大學 馬克思主義學院，福建 廈門 361005)

史學界對晉綏抗日根據地(以下簡稱晉綏邊區)政權建設問題已經有所關注，特別是對村政權問題的研究取得一定成績(1)相關研究參見董佳《革命與鄉村——晉綏抗日根據地黨與村政權的二元分析》，載《歷史教學》2007年第8期；韓振國《抗戰初期“村選”政權結構探析——以晉綏邊區首府興縣幾個鄉村為例》，載《學海》2005年第1期；岳謙厚、李衛平《村選與根據地基層政權建設——1941年晉西北村選考析》，載《黨的文獻》2010年第5期；等。。但遺憾的是，現有研究對政權建設的主體——三三制政權和代議制政體尚缺乏必要的關注。筆者認為，對晉綏邊區政權仍然有深入研究的必要。首先，邊區三三制民主政權建設與對代議制民主政體的探索是政權建設問題的有機統一的整體。其次，實現黨對政權的正確領導，協調軍隊與政權的關系，也是政權民主化的重要表現。最后，基層政權的改造問題不能孤立于整體政權建設的民主化方向之外，而應使之與三三制政權建設和探索代議制政體兩個行政方向相結合，發掘其在邊區政權民主化建設全局中的實踐意義。筆者不揣淺陋，擬以上述思路為線索，全面考察晉綏邊區的政權建設，以期增加學術界對抗日根據地政治史的學術認知。

一、晉綏邊區三三制民主政權建設

抗戰初期，續范亭領導的抗日民族革命總動員委員會，“努力于統一戰線工作，始得稍有秩序”，為從舊政權向新政權的過渡發揮了重要橋梁作用[1]32。1937年10月1日頒布的山西省民族革命十大綱領宣布：“健全總動員實施委員會，加緊動員，改善政治。”[2]291938年3月8日，甘泗淇撰文指出：戰地動員委員會在抗戰時期發揮著重要的群眾動員作用，因為“動委會本身是一個進步的統一戰線組織，縣政府、犧盟會、公道團及其他民眾團體，八路軍及其他軍隊的代表，當地民眾中抗日領袖等，都參加了動委會”，因此它“艱苦地深入民眾，組織民眾，與民眾同生死，共患難，而求得了廣大民眾的擁護”，并且“教育了廣大民眾以民主生活與相當的改善了民眾生活”[1]21。總之，“動委會是統一戰線的群眾組織，是由群眾中產生出來而為群眾所竭誠擁護的”，因此，“各地動員委員會最好一律改成總動委會，以適應當前抗戰的需要”[1]27。

晉綏邊區建政伊始，即著手創建獨立自主的抗日民主政權，以作為領導群眾參加抗日斗爭和發展戰時經濟的政治工具。

1937年10月22日，劉少奇電令賀龍、關向應及華北各地黨組織：在已被日寇占領的地區，應迅速建立政權，“直接用共產黨及八路軍政治部名義，去動員群眾。如在當地有友軍友黨或其他政治團體，即聯合他們，并在戰委會名義下共同去抗日”；“建立或改造當地的政府成為民族統一戰線的抗日政權。首先由當地各種武裝部隊、各黨派團體及民眾大會選舉的代表成立臨時縣政府的委員會(名義暫不統一)，亦同樣處理各區村鄉臨時政府的委員會”；臨時政府應“下令保障人民民主權利”，以及“頒布縣區鄉政府民主制的組織法，選舉法，籌備選舉，產生正式政府”[2]30。呂梁地區在抗戰爆發后，“從區行政會議，一直到縣級行政會議，都普遍地建立起來了。行政會議的人民代表，是經過各村各界人民推選出的。被選為代表的，不只沒有任何財產、履歷等限制，而且也不必須要識字，最基本的精神，是人民所最擁護的、對抗戰最有信心的，生活是最健全的”。各級行政會議，“是各級最高的權力機關，它有能力議決一切案件，交給政府執行，或呈請上級政府執行，它代表人民的意見與要求，同時也取了政府的報告而把它轉送給人民”[3]9。在民主政治的最基層，“村副及閭長，已經是由人民直接選舉的”[3]11。晉西北地區的抗日民主政權——晉西北行政公署，名義上隸屬于國民政府山西省政府，公開名稱是“山西省第二游擊區行政公署”，設正副主任各一人，下設秘書處、民政處、財經處、教育處、建設處、司法處、經濟總局、公安總局。專員公署，“組織縮小，專員兼中心縣長”。縣政府，“亦組織縮小，縣長工作重心放在區上，工作更為接近下層，更適于戰爭的環境”[2]4。

邊區政權建設以三三制原則作為行政方向。1940年9月，林楓在晉西北第二次行政會議上指出：“敵后政權的任務是抗日的、統一戰線的、民主的、群眾的，所以它既不是資產階級的專政，也不是工農專政或無產階級的專政，而是抗日民主專政。”因此，敵后政權應奉行三三制原則，即“敵后政權成分上，共產黨員占三分之一，其他各黨各派無黨無派的占三分之二”[2]238-239。1940年，周士第在總結春季反“掃蕩”戰斗經驗時指出：“晉西北各級政權經民主的改選后，政權中包括各黨各派的進步成分，在戰斗中政權機關積極動員群眾為著粉碎敵人進攻而斗爭，政權機關人員領導著游擊隊、領導著群眾打游擊，表現出抗日的民主的統一戰線的進步政權的威力。”[4]481942年5月20日，晉西區黨委指示各縣：為貫徹好三三制，首先，“不要用軍政民聯席會議取消政務會”，因為“軍政民聯席會只能解決一般的中心任務問題，還不能詳細討論軍政民各系統配合中心工作的本身工作”。其次，適當運用非黨人士，如“財政科長、司法科長最好用進步分子充任，如司法科長是本地人，可與鄰近縣對調，以免在當地徇情顧面”。最后，游擊區的政務委員會，“可因工作需要適合環境等情況更機動些，由六人或少于六人組成之，但黨員不能超過二分之一”。此外，“敵占區、游擊區參加政府工作的中間分子，只要他能在平時進行工作，能參加開會，可以不隨部隊打游擊，可以隱蔽一些”[3]185-186。1942年6月1日，晉西北行署決定指出：“各級政府的政務會，為該管轄地區實現民主集中制領導的權力機關，本地區一切重大行政事項，必須由政務會討論決定。”[3]2071942年10月19日通過的晉綏分局晉西北施政綱領宣布：“民選各級民意機關及政府，貫徹三三制，在各級民意機關及政府中共產黨員占三分之一，其他各抗日黨派及無黨無派的人士占三分之二。”[2]3711942年10月，林楓在晉西北臨時參議會上指出：“中國的社會，在中國資產階級不是多數，無產階級也不是多數，毛主席說：‘中國是一個兩頭小中間大的社會’。在這樣的社會里，在政權建設中實行三三制是最好的辦法。”[5]99

1942年，有關各級行政機構組織細則的法令先后頒布，為邊區政權建設奠定下堅實的制度基礎。

1942年11月7日頒布的晉西北行政公署組織大綱規定：“晉西北行政公署為晉西北最高行政機關”；“行政公署設行政委員會，由正副主任委員各一人，行政委員十九人組成之，于每屆晉西北臨時參議會選舉之”；“行政委員會負責執行晉西北臨時參議會之決議，并決定有關行政工作之重大事宜”；“在行政委員會休會期間，由正副主任委員、秘書長、各處處長、高等法院院長組織政務會議，處理日常行政工作”；“行政委員會每三月開會一次，必要時得延期或召集臨時會議”；休會期間，“須經常向行署提供意見，在行政委員會閉會期間，對外不負行政上之責任”[6]442-443。1942年11月頒布的晉西北行政督察專員公署組織條例規定：“晉西北行政公署為適應戰爭環境，視行政上之需要，得于各地區設置行政督察專員公署”；“專署設專員一人。轄區較大，工作繁重者，得增設副專員一人”；“專署政務會議由專員(及副專員)、秘書、各科科長組成之，處理日常行政工作事宜”；“游擊區、敵占區之專署之科、局等，為適應當地環境兼并之”[6]444-445。1942年11月頒布的晉西北縣區村各級政府組織條例規定：“縣政府設縣行政委員會，由委員三至九人組成之，均由縣臨時參議會選舉之，呈請行署加委，縣長為當然主席委員。在縣臨時參議會未成立以前，縣長及行政委員，由行署委任之”；“休會期間，對區、村行政工作有意見時，須提交縣行政委員會或縣政府討論決定之，個人無直接處理權”；“縣行政委員會，每三月開會一次”；“縣行政委員之任期，與參議員同，連選得連任。在本屆期滿而調升或失職時，由縣臨時參議會改選之，在縣臨時參議會休會期間，由行署委人代理之”[6]446。

大青山抗日游擊根據地及綏察區的政權建設基本與晉西北同步，但是具有鮮明的游擊區斗爭環境特點。

游擊區創建時期，挺進大青山的一二〇師部隊即開始創建獨立自主的抗日民主政權，一方面堅決驅逐反共的國民黨頑固當局，另一方面對具有合作意向的國民黨當局政權機構加以改造。1938年10月13日，一二〇師司令部致電周士第等：“在綏活動地區無縣長的地方，我們應首先委任縣長，取得政權統治，爭取合法。”[7]681939年1月9日，關向應致函李井泉指出：“對于傅作義委去之專員縣長，應尊重他們，遇事與之協商，推動其進步與改造，使之真正成為統一戰線的抗日政權。在那里我們應積極參加政府工作，解決群眾困難。政府亦應適合長期游擊戰爭的特點，但仍可以組織行政委員會與行政會議，爭取做到區村長以至縣長民選，實施民主。”[8]21-221939年5月2日，一二〇師師部電令李井泉等：“對于張遐民與趙勵師所委派那些縣長區村長應以群眾力量從各方面排斥打擊與驅逐之，使政權保持在我們手里。”[7]691939年12月，大青山支隊總結報告指出：“積極建立進步政權，開始派區縣長，發動群眾，清算貪污賬，調換其區鄉長”[8]91；“要幫助地方工作，首先取得政權，實際組織群眾，加強地方游擊隊，使之能鞏固起來，單獨活動。這必須排擠并改造舊政權”[8]96。

為使政權更適應游擊戰爭的需要，1940年8月4日，一二〇師師部電令姚喆等：在綏遠敵占區，“在黨領導下的政權也只能建立在游擊隊與游擊小組活動的基礎上，不能離開我們而單獨的存在。因此，政權的各負責人均應于游擊隊游擊小組共同進行與積極的領導游擊戰爭”[7]80。盡管建政環境并不理想，綏察區政權建設仍然堅決貫徹中央的三三制原則。1941年7月，綏察行署布告宣布：“本政府，乃為各個抗日的階級對日寇漢奸的聯合政權，絕非某一黨派所專有。故凡各黨、各派、各民族、各階級抗日而又贊成民主者，均歡迎參加政府工作。”[7]2451941年8月24日，綏察區委決定指出：“各級縣級以上政府機關，應以聘請、選舉等形式吸收一切抗戰有功的士紳名流，以及其他友黨人員參加政府工作。”[7]2281942年2月5日，晉西區黨委指示綏遠工作指出：綏遠政權建設“在三三制的執行上，應比根據地更廣泛些。具體說，政權中的共產黨員可以少于三分之一。”[7]301942年10月，綏察行署報告稱：今后民政工作，“繼續貫徹‘三三制’，建立各級之政務委員會，進一步成立縣參議會，并逐步完全區選縣選，以推進民主建設”[7]304。1943年3月14日，晉綏分局指示塞北工委：“我政權中可以吸收國民黨員，但應選擇能實行三大政策者，某些黨務工作人員欲利用合法地位進行反共工作者，則不應吸收。”[7]431943年3月16日，綏西區專署向蘇謙益報稱：“這里的政權活動方式之一對外行文及社會關系上，總之在政治號召上仍用其名義，以團結群眾及各階層人士而擴大影響。在活動上采用連隊或游擊隊番號較為適宜，如完全取消其名義不大妥當。政權名義上的政治作用目前仍有很大意義。”[7]3691943年6月10日，蘇謙益在行署政權工作報告中指出：“綏遠政權的建立，是經過黨、政、軍以及群眾游擊戰爭的開展結合起來。游擊戰爭保證政權的存在，臨時政權又保持了游擊戰爭的堅持。”政權具有統一戰線性質：“區級以上都是共產黨員，區級以下主要是開明的進步勢力兩面派的人員。這說明了黨領導政權，同時黨又沒有包辦政權。”[7]339大青山游擊根據地靈活地掌握“三三制”原則，如“聘請在群眾中有聲望的人為參議員，但不一定要出來辦事，散布我們的影響，以長期打算”；“在精神上進行擴大宣傳，傾聽群眾的意見，不要單純地拒絕，不要無故地去給人家戴帽子”[7]345。1943年，綏察行政公署總結指出：“綏遠的政府工作，是在敵占區中對敵進行公開的斗爭的，也就是從群眾性的游擊戰爭產生，因此它是在高度的游擊活動下存在的。為了能夠適應戰斗環境，于是區級以上每個政府機關單位就是一個實際的游擊單位。”因此，“行署干部經常分散專署、縣署及區，專署干部分散于縣區，縣府干部分散于區，對一個地區實行分工負責的辦法，并且行署專署輪流和縣區相隨行動，縣府輪流和各區行動，因之隨時可以給以具體的幫助，解決困難問題，并在幫助工作中給以檢查了解下級行政工作情形”。區以上政權確立了黨對政權的領導，表現為：“區長以上的干部大都是共產黨員和極少數的進步分子，區的助理員及工作員是進步分子占了最大多數而有少數的中間分子、個別的共產黨員。”總之，綏遠的抗日政府“只是一個抗日游擊政府，而不是抗日民主政權，是從群眾性的游擊戰爭中產生，依靠游擊活動，同時依靠敵區中廣泛的統一戰線工作，爭取鄉政權改造而存在的，行使其職權，并對敵斗爭”[7]309-311。

晉綏邊區的政權建設還對民族區域自治作了有益探索。1938年11月22日，中共中央指示綏蒙工作，要求：“在蒙旗境內漢人居住區域，不宜直接建立漢人行政制度，只能用抗日救國會名義，使之發揮群眾團體與政權雙重作用，以避免蒙人誤會。”[2]641940年7月制定的中央西北工作委員會關于抗戰中蒙古民族問題提綱宣布：“在敵后方，蒙古民族有權組織各盟、部、旗、群的抗日政權，并成立統一的蒙古地方政府，建立抗日的根據地”；“蒙古民族有管理自己事務之權，各省、縣不得干涉各盟旗政府管轄區域一切政治、經濟、文化職權的行使”；“在蒙古地方設縣、治局，必須在蒙人自愿與自主的原則下，反對大漢族主義的強迫設施。原來蒙古地方已設縣與治局者，應有蒙人參加。一切稅收應有定額，并劃作蒙古民族政治、經濟、文化、教育的費用”；“取消或調整各級管理蒙古事務的駢枝機關，而設立內蒙人組成的中央管理蒙古事務的委員會”；“凡蒙古民族與其他各民族雜居的地方，當地政府應設置由當地蒙古民族人員組成的委員會，作為市、縣政府的一個部門，管理和他們有關的事務，調節蒙漢關系”[2]111-112。1940年，李井泉撰文指出：察綏地區戰地委員會，“已為群眾熱烈擁護之領導抗戰的組織”。作為統一戰線性質的群眾組織，“為了抗戰的利益，為了不消失抗日政權的作用，也不得不接替許多行政工作”[5]386。1941年10月1日頒布的綏察行政公署施政綱領宣布：“在民族雜居地區，可設立蒙、回、滿民族行政部門，專門處理民族自身問題；在純一民族居住地區，幫助建立抗日政權，該政權之政治、經濟、軍事、文化諸設施，不隨意加以干預。”[2]270-2711941年10月1日頒布的綏察行政公署告境內各民族書宣布：抗日政府“反對一切大漢族主義，為了親密團結各民族，消除民族隔閡，因此在各個民族聚居的地方，各民族有權選派代表，參加政府工作，且設立民族專管部門，由各民族選出負責者，專理各個民族自身問題。在純民族居住地區，各個民族都有權組織抗日地方政府與建立抗日武裝”[2]274。1945年8月11日，綏蒙政府在討論蒙古工作時指出：“加強對蒙古人的宣傳，使了解我們的政策，使蒙古人都能知道有自己的政府，爭取蒙古人參加政府工作”；“爭取王公，改造政權，首先爭取他們參加新政權。如何改造之，看我們發動群眾斗爭的程度來決定”；“蒙古人集中的地方，應研究建立蒙政權，如綏中。其次，關于蒙古工作的組織與領導，應從上到下建立制度”；“蒙古行政工作，政府里可以設蒙古政務委員會，土默特旗可以建立政府”；“關于對蒙古政策，烏盟各旗可舊有形式吸收于政府中來，其他各旗可進行改造”；“土默特旗現在的政權問題，按現在情形可不處理……至于其他各盟旗，將來可成為政府直屬地方組織”；“至于盟旗地方的漢人在盟旗政權中還應照顧，成立一定的事務機關”[8]293-295。

二、對代議制民主政體的探索

對代議制民主政體的探索，是晉綏邊區政權建設的重要內容。在普遍民主選舉基礎上產生的代議制政體各級參議會，是抗日根據地人民主權的來源，是中國共產黨人倡導的新民主主義政治的主要政權組織形式，也是未來人民代表大會制度的雛形。

1940年2月5日，山西省政府第二游擊區行政公署布告宣布：“區村政權實行民選，積極籌備各縣參政會，實行選舉、罷免、創制、復決等革命民權。”[2]2311941年10月1日，林楓在晉西北第三次行政會議上指出：臨時參議會將于1942年初成立。“這個會議的組織是三三制的，共產黨參加競選，并希望國民黨及其他抗日黨派也參加競選”；“這個會議是一個有權力的參議會，是晉西的真正民意機關，它是決定晉西北一切政策法令并選舉政府人員的機關”[3]108。

1942年是邊區代議制民主政體正式確立的年份。在這一年，各項相關制度法規相繼頒布，為邊區代議制政體的運作提供了法律保障。1942年10月，晉西北臨時參議會創建，“實現了‘三三制’的新民主主義制度，選出了林議長、續、武主任領導下的一元化的新政權”[1]33。

1942年2月1日頒布的晉西北臨時參議會參議員產生辦法規定：“凡在晉西北境內之人民，不分民族、階級、黨派、信仰、性別、職業、文化程度、居住年限，年在十八歲以上者，均有選舉及被選舉晉西北臨時參議員之權”；“晉西北參議員之選舉，采取直接選舉與間接選舉兩種，凡抗日軍隊、中等以上學校學生、中等以上學校教職員、文化團體、新聞界、行政區級以上機關團體內之公民，由于居住集中，得直接選舉”。選舉名額分配：3萬人口以上縣份，每增加3萬人增加1名；婦女團體10名，軍隊9名，工會及工廠工人5名，中等以上學校2名，小學教員2名；中等以上學校教職員2名，新聞界2名，文化團體2名，商界3名，行政區級以上機關5名。此外，公署在本區名流學者和少數民族領袖中聘請不超過10名。行署政務會議出席人9人均為參議員。選舉組織方面，總的籌備工作“由行署邀請各黨、各派、各抗日軍隊、各救國團體及各界之代表，組成晉西北臨時參議會籌備委員會”。各行政區、各縣依上例組成行政區、縣選舉委員會。其他委托各群眾團體組織。選舉辦法規定：“各縣臨時參議員選舉代表會，由各該縣每行政村之公民代表一人及縣區級機關團體之代表二人組成之”；“各行政村公民代表，由各該村村民代表會之代表選舉之”；“敵占區、游擊區及未經村選之行政村，其代表由村政民擴干聯席會議推選之，其不能公開推選者，由縣選委會聘請之”；“各級選舉，有因環境特殊，不能召開全縣代表會者，可劃分地區，分別選舉，匯總揭曉”。候選與競選方面規定：“各黨、各派、各群眾團體及個人均有提出候選人進行競選之權”；“候選人從事競選，受法律保護，任何人不得加以干涉或限制”[6]423-427。1942年4月頒布的晉西北政權組織條例規定：“村國民大會為村政權之最高權力機關，由全體村公民組織之，村代表會為村國民大會閉幕后之村政權最高權力機關，由各自然村公民選舉之代表組織之，行使村國民大會全部職權”；“村國民大會會議主席、副主席各一人。主席、副主席兼任村代表會之主席、副主席”；“村國民大會主席與副主席由村國民大會或村代表會選舉之，村國民代表由各自然村公民選舉之”；“村國民大會及村代表會之例會及臨時會之決議交村公所執行”；“村國民大會每年開例會一次，村代表會每三個月開例會一次”；“村公民以自由結合為原則，同時照顧人事地域關系，劃分為公民小組”[6]438-439。1942年10月6日頒布的晉西北臨時參議會組織條例規定：“晉西北臨時參議會為本區最高人民權力機關”；“臨時參議會設議長一人、副議長二人主持全會工作，議長副議長由參議員用無記名投票法選舉之”；“臨時參議會得視工作之需要，聘請專家成立各種專門委員會”；“臨時參議會每年開例會一次”；“臨時參議會之決議案，送交晉西北行政公署執行之。如在執行中發生困難時，由晉西北行政公署提交常駐委員會修改，交下次臨時參議會開會時提請追認”；“臨時參議會設駐會參議員九人，組成常駐委員會，于大會閉會期間處理會內日常事務，監督執行決議，負責召集臨時會議”；“參議員之任期為三年，連選得連任之，參議員遇有失職或因其他事故不能繼續任職時，由候補參議員一次遞補，如無候補參議員時，由原選舉單位補選之，其為政府聘請者，由政府補聘之”；“臨時參議會參議員，在會議時所發言論及所為之表決，對外不負責任，其因遭受迫害或侮辱者，當受法律保障”；“臨時參議會參議員，在閉會期間須與常駐委員會取得密切聯系，吸收人民意見，隨時向常駐委員會報告，且須以區域或機關團體為單位，組織參議員小組，完成其應負任務，惟參議員個人對外不負干預行政之責任”；“下級民意機關決議之案件，如晉西北臨時參議會議為不當時，得通知晉西北行政公署下令停止執行”[6]452-454。1942年11月頒布的晉西北臨時參議會常駐委員會組織條例規定：“常駐委員會除議長、副議長二人為當然駐會議員外”，還須依照臨時參議會組織條例，“于議員中推選五人至九人，共駐會參議員九人至十三人組成之”；“常駐委員會委員之改選，于每屆大會開會時為之，連選得連任之”；“常駐委員會之委員，如在任期內，因故出缺去職或罷免時，由候補常駐議員遞補。如因故暫時缺席時，亦可委托候補常駐議員代理”[6]455-456。

邊區領導層積極宣傳代議制政體的實踐意義，鼓勵黨員和群眾尊重參議會，支持參議會的工作。

1942年7月30日，綏察行署指示：在聘任參議員后，首先應“經常秘密地征求其意見。對于政府的法令工作以及干部在工作中群眾中的情形可以經常征求他們的意見，而群眾的困難，黑暗的不平的事情，群眾的反映，軍民紀律，一般群眾對政府的認識等，可以經常從他們那里得到反映”；其次，“應該經常從他們的政策法令以及中心工作與口頭傳達，或以文件送閱使其了解政府，從而幫助政府”；最后，應“適當地給予參議員具體工作”，如“政府最好將調解借糧紛爭的任務給予參議員”[7]292。1942年10月，林楓在晉西北臨時參議會上指出：為表示共產黨執行三三制原則的誠意，正式參議員145人，選舉時共產黨員49人當選，僅超出1人。但共產黨即退出2人[2]369。1942年11月，劉少白在晉西北臨時參議會上指出：政府與議會的“一元化”，就是“政府人員是從議會中產生出來，政府所行的一切政策法令，也是從議會中決定出來的”[3]219。1942年12月7日，晉西北行署命令：在參議會閉會期間，“參議員有隨時吸收人民意見反映給常駐會之責，在避免直接干預情況下進行”；“參議員為執行政府法令的模范，積極執行政府法令，以身作則，為人民表率”[3]231。

隨著抗戰勝利前景的日趨明朗，邊區代議制政體的建設步入成熟階段。1945年4月1日，晉綏邊區行署決定指出：首先，“選舉運動中必須貫徹‘三三制’政策與重視英雄模范在建設邊區中的作用，要向選民廣泛深入宣傳，發動并組織各階層人民的競選浪潮，使在實際事業中產生為人民衷心愛戴的各階層優秀代表”，并且“應有一定數量的與廣大婦女有聯系的婦女領袖當選”。其次，“須將民主運動深入到淪陷區去，吸收淪陷區忠誠抗日的士紳參加縣議會與邊區參議會，經過民主選舉運動，使抗日民主政權與淪陷區同胞發生更密切的聯系”。最后，決定要求：“邊區參議員、縣議員一次選出。鞏固縣份實行普選，由人民直接選舉。行政村分散投票開票，區縣集中揭曉。邊緣區淪陷區縣份，因敵情關系，暫行間接選舉，由人民分區普選代表，集中縣級選舉機關選舉。對完全不能進行選舉之敵統治區域，得由選舉機關遴選推薦，經政府批準聘請之。”[5]52-531945年4月5日頒布的晉綏邊區參議會選舉條例規定：原則上，“邊區參議會采取普遍、直接、平等、無記名投票法選舉之；淪陷區邊緣區不能直接選舉者得行間接選舉。”關于選舉資格，條例規定：“凡在邊區境內之人民不分性別、職業、財產、階級、黨派、宗教、民族、文化程度、居住年限，年滿十八歲經登記后均有選舉權與被選舉權。”選舉單位方面，“邊區參議員以縣為單位選舉之”，具體名額分配：3萬人口以下縣5名，以上每增加1萬人增選1名。淪陷區每縣1至5名，不能選舉者由行署聘任。淪陷區城市太原、大同、歸綏、包頭等各1至3名，不能選舉者由行署聘請。部隊、文化團體、中等以上學校，分區以上機關部隊所領導的工廠、各少數民族單獨進行選舉，名額分配：軍隊22名，文化團體、中等以上學校6名，工廠5名。蒙、回、滿少數民族及日、韓民族每900人選1名，每增加500人增選1名，不能選舉者由行署聘請。條例鼓勵競選，規定：“各抗日黨派、民眾團體及公民自由組合，均得提出候選名單，在不妨害選舉秩序下自由競選。”[1]393-394同日頒布的晉綏邊區縣議會選舉條例規定：“縣議員以區、市為單位選舉之。”名額分配：3萬人口以下縣35名，以上每增加2000人增選1名。淪陷區不能選舉者由縣政府聘請。縣境內駐軍、文化團體、中等以上學校單獨選舉，名額分配：軍隊1至3名，文化團體及中等以上學校1名[1]396-397。

邊區黨和政府還對少數民族參與代議制政體建設提供專門政策支持。1940年7月制定的中央西北工作委員會關于抗戰中蒙古民族問題提綱宣布：“國民參政會應增加蒙人參議員，同時蒙古地方應組織回民參議會。綏、寧、青、新各省國民參議會及凡有蒙古民族居住的市、縣參議會，也應參加適當數目之蒙人參議員。”[2]112

三、基層政權的改造

邊區基層政權的建設，一方面盡可能體現三三制原則，另一方面，為保障基本群眾參政，削弱地主和富農的傳統政治優勢，邊區領導層通過普及和推進群眾參加民主選舉，提高廣大基本群眾參政的積極性，直接改造基層政權。

1941年3月19日，續范亭在第二游擊區行署成立一周年紀念會上提出：“今年必須完成村選，認真改造與健全村政權，逐漸建立各級參政會，并且要認真實施三三制。”[2]2531941年10月1日，武新宇在邊區第三次行政會議上指出：首先，自然村的政權工作，應做到：“主任代表是自然行政負責人秉承村公所的命令辦理行政事務”；“有關全自然村事宜必須通過公民小組會議或公民大會討論執行”；“自然村代表團半月開會一次，必要時臨時召集，主任代表負責召集責任”；“召開村務會議，確定集體領導分工負責及會議制度與工作制度的建立”；“村務會議及各委員會議各每月兩次”[3]141。其次，村選工作應成為經常中心工作之一，要求：“明年三月底全部完成村選工作，按期作出村選總結”；“在公糧工作時期配合村選工作；已進行村選者在公糧工作中健全村政權”[3]145。但是，綏察區基層政權改造可以不與晉西北同步。1942年2月5日，晉西區黨委在指示綏遠工作時指出：綏遠“鄉政權基本上應該是革命的兩面派”，區政府“除了能武裝活動的區域外，也不必普遍建立”[7]30。

相關政策法規相繼頒布，為基層政權改造提供直接法律保障。1940年10月頒布的晉西北村選條例規定：“主席(村長)副主席(即副村長)由村國民大會或村代表選舉之，村代表由自然村公民選舉之”；“主席副主席即村代表制選舉，均以直接普選制，無記名投票法進行”。選民資格，要求“凡在晉西北境內之人民，不分性別、職業、民族、階級、黨派、文化程度、居住年限，年滿十八歲，登記為村公民者，均有選舉權與被選舉權”。選舉名額方面，規定：“村代表之選舉以自然村公民為單位，應選代表制數目與應劃分公民小組之數目相同”；“漢族與少數民族聚居之村，少數民族之公民得單獨進行選舉”；“少數民族得不按地域，自由結合為公民小組，受其本民族代表之領導”。候選人及競選方面，規定：“凡本村各抗日黨派、群眾團體及公民自由組合，均有提出村長與村代表候選名單，在不妨害選舉秩序下有自由競選之權”；“村選舉委員會，村公所及其上級政府，在村選中，不得提出任何候選人名單”。改選方面，規定：原則上“主席副主席與村代表每年改選一次”。選舉組織方面規定：“村選委員會為領導村選機關”；由村長、民政委員會長、村自衛隊長，以及農工青各救國會、小學教員、婦救代表各1名組成[6]316-318。1942年4月頒布的晉西北政權組織條例規定：“行政村設村公所。村公所為村政權執行機關”；“村長領導村公所各委員會工作，綜理全村政務”；“村長領導村公所每半月召開村務會議一次，村務會議由村長書記各委員會會長村自衛隊隊長組織之，由村長負責召集之責”[6]440-441。

晉西北基層政權在民主選舉的基礎上，也基本實現了三三制。根據1941年村選11縣55村統計，主任代表中，44%是中農，38%是貧雇農和農村工人，16%是地主、富農。村長中，32%是中農，53%是貧農，14%是地主、富農[2]20。到1941年10月，邊區村政權普遍經過民主選舉。“左右涼”完成100%，“清平”完成72.2%，“右山懷”61.7%，“和右”22%。281個村，有130多個經過了民主選舉，占42%[2]228-229。1941年8月24日，綏察區委決定指出：“縣政府由各縣認真負責改造，發動工農小資產階級參政，罷免流氓土棍，吸收公正士紳參加政府。”[7]2281941年村選，根據42個行政村統計，參選率75%以上。當選代表1926名，地主、富農占16.7%，中農36.3%，貧農、雇農、工人45%。51名村主任代表，地主占2.5%，富農13.5%，中農44.4%，貧農33.4%，雇農3.1%、工人1.6%。村選結果，“使進步勢力得到了進一步的發展，使封建勢力受到了嚴重的打擊，使舊的統治機構經過徹底的改造，更爭取了并鞏固了中間分子”[2]340-341。另根據上述11縣55村統計，主任代表，地主、富農占16%，中農44%，貧雇農、工人38%。村長中，地主、富農占14%，中農32%，貧農53%[2]386。截至1942年5月，“除敵占區外，絕大部分的村政權，是經過選舉而產生的，是直接由人民中間產生出來的，人民可隨時撤換其中不稱職的干部，執行其罷免權，村政權是民意機關和執行機關的統一體。廢除了舊的鄰閭制，村政權是各階層聯合參加的，就是縣政府、專員公署、行政公署，也都是包含著各黨派各階層的抗日人士，真正地符合了‘三三制’的精神”[5]41。

隨著抗戰勝利的來臨，邊區基層政權改造進入深入發展的新階段。1945年6月13日，晉綏分局致電中央、八路軍總部稱：“目前我在平綏路南地區的方針，應是抓緊這一有利時機，積極放手發動群眾，迅速打下基礎，建設根據地。應從減租增資與清算斗爭中發動群眾，改造政權，變兩面負擔村莊為一面負擔村莊。”[8]2591945年夏，陶林縣委總結指出：“在我活動地區內，改造了政權，把不好的分子用群眾力量打擊下去，換成群眾或好黨員擔任，用選舉或指定的方式。”[8]279

四、確立黨對政權的正確領導和協調政權與軍隊的關系

黨對政權工作的正確領導，一方面表現在黨對政權的領導是通過代議制政體和政府中的黨團來實現，是政治方向上的領導，而非直接干預其行政事務；另一方面，黨對政權的領導，要求在政權工作的黨員尊重和團結政權中的非黨人士，以自己的先鋒示范作用和模范廉潔作風，影響他們支持黨的政策。

1941年8月24日，綏察區黨委決定指出：“要有統一戰線的工作作風，可善于團結非黨人士。自己要以公務員面目出現，對非黨人士不可要求其完全與我們的黨員一樣。政府中黨員不可故意一切‘八路化’，孤標立異，使非黨人士不愿與我們接近。”[7]2321942年2月5日，晉西區黨委指示綏遠工作指出：“黨對政權應注意政治上、政策上的領導，應經過政權中的黨員去實現黨的主張。黨員尊重行政系統的獨立性，不應包辦代替、直接干預行政，這并不是說行政中的黨員可以向黨獨立。”[7]311942年5月20日，晉西區黨委指示各縣：為貫徹三三制，“不要由黨團會代替政務會。政務委員會，在內地區的專署縣府，可由九人組成，限黨員三人參加組成黨團。其他黨團，不管其職務如何，不參加政務會，經過支部經過行政工作團結非黨人士，向他們宣傳解釋黨的主張，配合與保持黨團的領導及其決議的實現”[3]185。正確的黨政關系，首先是“黨委尊重三三制政權的獨立性，但政權中的黨團黨員要服從黨的領導，不能對黨獨立”；“若黨團對黨委的決定或指示有不同的意見，可向黨委提出，黨團可再向黨團解釋或修改原來的決定，或請示上級黨委。但原決定在未修改以前，黨團要執行黨委的意見”。其次，“黨委與黨團都要認真地注意非黨人士的意見”；“若黨團黨員不能在政務會上通過黨委的決定，要把非黨人士的意見反映給黨委，黨委不能說黨員無能，要幫助黨員執行并考慮原來的決議”。最后，“黨團可以向黨委提出意見，要向黨解釋，并可請求轉達上級黨委，黨委不能壓制黨員的意見，并要把黨團黨員堅持的意見轉達上級黨委”[3]187-188。

軍隊曾經在創建政權過程中發揮過積極作用。邊區黨和政府提倡軍隊尊重政府、政府愛護軍隊的良好軍政關系。1940年7月，賀龍撰文指出：“在敵人后方，軍隊、政府和人民是三位一體的。軍隊是保護政府和人民利益的軍隊，政府是愛護軍隊和人民的政府，人民是愛護政府和軍隊的人民。”[5]2261942年2月5日，晉西區黨委在指示綏遠工作時指出：“部隊不尊重行政系統是不對的”，“政府對部隊的供給負責不夠也是不對的”。總之，“黨政、軍政干部應同心協力互相幫助，互相尊重，互相了解，互相原諒，在原則問題上則應經過組織討論以至斗爭”[7]32。1942年5月20日，晉西區黨委指示各縣：“武裝是政權的支柱，應該掩護自己的政權，但政權亦應該照顧目前軍事上的困難，一方面不要對武裝要求太苛，另一方面本身組織也不要太啰唆。”至于“有的以武裝開辟了新的地區，不交給地方政權，以武裝代收的公糧、貸款、煙草罰款不交給政府收據”的現象是不尊重自己政權的現象，“不應該再產生了”[3]187。

綜上所述，抗戰初期，抗日民族革命總動員委員會，為從舊政權向新政權的過渡發揮了重要橋梁作用。晉綏邊區政權建立伊始，即著手創建獨立自主的抗日民主政權。邊區政權建設以三三制原則作為行政方向。1942年，有關各級行政機構組織細則的法令先后頒布，為邊區政權建設奠定下堅實的制度基礎。大青山抗日游擊根據地的政權建設基本與晉西北同步，但是具有鮮明的游擊區斗爭環境特點。晉綏邊區的政權建設還對民族區域自治作了有益探索。對代議制民主政體的探索，是晉綏邊區政權建設的重要內容。在普遍民主選舉基礎上產生的代議制政體各級參議會，是邊區人民主權的來源。1942年是邊區代議制民主政體正式確立的年份。各項相關制度法規相繼頒布，為邊區代議制政體的運作提供了法律保障。邊區基層政權的建設，一方面盡可能體現三三制原則，另一方面，通過普及和推進群眾參加民主選舉，直接改造基層政權。黨對政權工作的正確領導，一方面表現在黨對政權的領導是通過代議制政體和政府中的黨團來實現，是政治方向上的領導，而非直接干預其行政事務；另一方面，黨對政權的領導，要求在政權工作的黨員尊重和團結政權中的非黨人士，以自己的先鋒示范作用和模范廉潔作風，影響他們支持黨的政策。邊區黨和政府提倡軍隊尊重政府、政府愛護軍隊的良好軍政關系。