我國PPP 項目績效審計研究

（山西大學商務學院 山西 太原 030001）

近年來，隨著政府大力推廣PPP 項目，PPP 模式在我國多個行業得到迅速發展，但同時出現了資金管理、風險控制等問題。為了對PPP 項目進行合理評估，國家審計部門在“十三五”規劃中強調了要在PPP 項目中重視績效審計的作用。我國開展績效審計的時間較晚，相關機構PPP 項目績效審計工作開展不足。如何完善我國PPP 項目的績效審計尤為重要[1]。

1 PPP 項目績效審計含義

1.1 PPP 項目含義

PPP 項目又稱PPP 模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式，是政府與私人基于提供產品和服務達成特許權協議，形成“利益共享、風險共擔、全程合作”的伙伴合作關系。

1.2 績效審計含義

績效審計是指對被審計單位經濟活動的經濟性、效益性和效果性進行審計。其中，經濟性是指在獲得一定數量和質量的產品或者服務及其他成果時所耗費的資源最少、成本最低；效益性是指一定的投入與產出的比例關系，即一定的投入是否得到最大的產出；效果性則是指被審計單位預期目標的實現程度[2]。

1.3 PPP 項目績效審計含義

相對于傳統項目的績效審計，PPP 項目績效審計增加了兩個特征，分別是環境性和公平性。也就是說，對PPP 項目進行審計時，要對項目的經濟性、效率性、效果性、環境性和公平性進行審計。項目的經濟性就是讓政府部門的資金得到高效利用，把相關成本控制在預算之內；項目的效率性就是要控制PPP 項目的風險、工期和質量等；項目的效果性就是在獲得合理收益的同時滿足社會公眾的需求；項目的環境性就是在項目建設過程中重視環境保護；項目的公平性就是對經濟效益與社會效益的良好評價[3]。

2 研究PPP 項目績效審計的意義

2.1 完善PPP 項目績效審計實務理論基礎

PPP 項目績效審計在我國出現較晚，發展較慢，缺乏專業、系統的審計操作指南，因此需要完善PPP項目績效審計相應的理論體系。通過對PPP 項目績效審計進行研究，可以完善我國PPP 項目績效審計實務理論基礎[4]。

2.2 促進PPP 項目發展

目前，國家審計機關的PPP 項目績效審計工作開展不足，基本停留在竣工決算階段的審計。通過對PPP 項目績效審計進行研究，能完善PPP 項目各階段的審計，在運行項目時規避風險，提高資源配置效率，規范各方行為，遵守契約精神，提高公共服務質量，在一定程度上促進PPP 項目的發展[5]。

2.3 高效利用有限資源

市場經濟持續迅猛發展，社會各個領域都需要加快建設與完善。國家公共開支增長和企業規模擴大，在很大程度上使社會經濟資源無法滿足社會發展需要，因此優化配置社會資源迫在眉睫。

3 我國PPP 項目績效審計問題分析

3.1 PPP 項目績效審計法律法規依據不足

在我國，PPP 項目相關的法律條款還不太明確，具體如何開展PPP 項目績效審計還沒有相關的法律去指引。目前，PPP 項目績效審計評價工作一般是通過搜集普通項目的國家和省級標準制定PPP 項目績效評價指標體系中的具體指標，對于如何建立相關績效指標還沒有明確的方法。無論是定量指標還是定性指標，都缺乏參考，難以確定[6]。

3.2 PPP 項目績效評價主體單一

目前，我國PPP 項目績效審計的主管部門是審計局。執行績效審計時，一般組成審計小組，針對項目決策、實施、運營等各個階段實施審計。項目單位缺乏自我評價，并沒有作為評價主體參與審計過程，只扮演了被審計單位的角色，因此評價主體單一，通常只有政府。

評價PPP 項目績效審計時，僅靠政府部門進行監督是不夠的。項目單位應當在項目的各個過程中進行自我績效評價，保證項目順利運行。兩者在進行績效評價時各有側重。對于政府部門來說，主要是對社會公眾進行服務，主要目的是有效滿足公眾利益；而對于項目單位來說，需要把項目做好，獲得較高的投資回報。

3.3 評價指標結構不合理

如何分配定性指標與定量指標的權重，對于建立一套完善的評價指標體系來說至關重要。建立評價指標體系時，一定要綜合分配定性指標與定量指標。建立具體的評價指標時，要分級設立相應的評價指標，將評價指標細化。目前，相關部門對評價體系的建立缺乏重視[7-8]。

3.4 缺乏有較強勝任能力的審計人員

PPP 項目涉及的范圍很廣，對PPP 項目績效審計人員的要求比較高。對于一般審計人員來說，在掌握一般審計知識的基礎上，了解會計、法律、金融等方面的基礎知識，能夠發現問題即可；但是對于PPP 項目工作人員，需要了解項目的全過程。對PPP 項目進行績效審計需要更加專業的人才，但目前我國符合條件的政府審計人員比較少[9]。

4 完善我國PPP 項目績效審計的建議

4.1 建立完善的PPP 項目績效審計法律法規體系

應修訂專門的PPP 法律，在規范PPP 項目操作模式的同時，對PPP 項目績效審計的要求與評價作出規定，約束PPP 項目的績效工作。政府還應出臺相應的制度，對標準、使用方法以及相關程序等進行統一，以保證PPP 項目績效審計工作順利開展[10]。

4.2 建立明確的績效評價管理機制

政府可以作為PPP 項目績效審計工作的主體，同時社會中介機構也可以作為PPP 項目績效審計工作的主體。在我國，PPP 項目績效審計工作的評價主體一般是政府，獨立性不強，影響了審計的真實性與可信度。為了真實、全面地評價PPP 項目的相關績效，需要一個明確的管理機構對PPP 項目進行客觀、公正的評價。

要明確評價主體，保證評價人員的獨立性，才能保證評價結果真實可靠。評價人員可以由政府委托社會中介機構擔任，但一定要注意其獨立性，保持中立的政府工作人員也可以評價項目。

PPP 項目的特點要求評價人員的專業素質比一般審計人員高。其涉及的范圍較廣、開展周期較長，對工作人員的要求也比較高。一般通過內部培訓等方式選擇專業的評價人員，也可以聘請專業人員，提高評價結果的可信度。評價過程和結果應進行公開，使社會各界也能參與監督。

4.3 完善我國PPP 項目績效審計評價指標體系

構建PPP 項目績效審計評價指標體系，要統一其評價標準。確定標準時，應當考慮兩方面。一方面是進行縱向評價，把PPP 項目現有的標準和過去的標準進行比較，發現PPP 項目標準存在的問題；另一方面是進行橫向評價，將同類PPP 項目的績效情況進行比較，由此比較績效的好與壞。要根據具體情況建立標準，實事求是。

評價指標的制定要將定性與定量指標相結合。PPP 項目的結果難以量化，但是這些指標對項目有重要作用，因此要考慮使用一些特殊方法。對于能夠量化的指標，要從各個方面、各個層次進行量化評價，這樣得出的結果才具有更高的說服力和可行度，從而降低審計風險。對于無法量化的指標，要進行全面分析，使其更加科學。

要同時考慮績效與公平。構建PPP 項目績效審計評價指標體系時，除了要考慮項目的經濟性、效率性和效果性，還要考慮社會效益與對自然環境等方面的影響，對各個要素的評價要有一個平衡點。

4.4 培養復合型人才

應當經常進行審計人員培訓工作，可以采取一定的強制手段。在對PPP 項目進行績效審計時，可能會運用到其他學科的知識。相關審計人員應當定期接受繼續教育，不斷更新相關專業知識。

績效審計人員不能只依靠機構培訓，還要提高自身的學習能力。在實際的審計工作中，要不斷總結經驗，把自己的專業知識合理應用到實踐工作中。

審計機關應派審計人員去績效審計發展較好的國家學習，通過實際操作積累經驗。同時，還可以建立人力資源庫，把高等院校、科研院所等單位的專家與社會中介機構中的專業人員吸引過來，形成技術專家庫。在開展績效審計時，可以抽取幾位專家提供技術支持與咨詢服務。