稅收優惠政策助力貧困地區經濟增長對策探析

□黃春滾

（1.江西財經大學經濟學院 南昌 江西 330013；2.宜春學院經濟與管理學院 江西 宜春 336000）

現行的稅收脫貧政策體系分別對不同的稅種制定了不同的優惠規定，有利于完成區域整體脫貧攻堅任務。稅收優惠政策較零散，缺少系統性及針對性，在一定程度上制約了稅收扶貧的作用。需要對稅收優惠政策加以調整，以發揮其更大的效用。

1 稅收促進貧困地區經濟發展的作用機理

在市場經濟環境下，采用按生產要素及經濟效率分配的制度存在諸多弊端，其中最為突出的弊端是該項制度忽視了不同個體間的差異，長此以往將導致貧富差距越發嚴重。若貧富差距問題長期無法妥善解決，必將導致市場經濟難以維持正常運行，引發社會動亂。

扶貧工作旨在幫助市場維持穩定運行，促進社會資源公平分配，提高居民滿意程度，此種方式具有明顯的競爭性及排他性。為真正實現社會資源分配公平、提高扶貧效率，需要政府大力支持。政府應主動承擔提供公共選擇或政治程序的重任[1]。

稅收作為最主要的宏觀調控手段以及主要的財政收入形式，具有以下3 個基本職能，可以在脫貧攻堅工作中發揮重要作用。

一是資源配置功能。在市場機制下，社會資源具有向高利潤行業聚集的趨勢，對于促進落后地區的發展極為不利。政府可通過稅收手段調節市場資源分配，幫助落后地區得到相應的社會資源，促進貧困地區的企業發展，進而帶動當地經濟整體發展，減少當地的貧困人口數量。

二是收入分配職能。稅收具有強制性及無償性，有效保證了政府的資金來源，使政府擁有充足的財力和物力維持脫貧攻堅項目的開展。除此之外，稅收作為政府干預市場、調節地區間貧富差距的重要手段，使用累進稅率后，在衡量納稅人納稅能力的同時，可充分體現稅收的公平性，調節社會各階層人群的收入，縮小貧富差距[2]。

三是穩定經濟職能。經濟的穩定發展是實現脫貧攻堅的重要前提。通過調節企業的投資方向以及產業結構，可有效調節社會總供給與總需求，對促進社會就業，實現經濟穩定發展具有重要作用。除此之外，稅收征管數據作為對社會活動的整體記錄，可以直觀反映貧困地區群眾基本的經濟發展狀況[3]。稅收征管數據對精準識別貧困人口和落實脫貧攻堅的措施具有重要意義。

2 貧困地區稅收優惠政策的不足

只有充分落實稅收優惠政策，不斷完善其中的不足，才能夠真正發揮稅收優惠政策的作用。目前，各地的稅收優惠政策整體落實狀況良好，但符合其優惠對象的人群范圍偏小且優惠政策缺乏針對性，優惠形式缺少多樣性。因此，為了真正發揮稅收優惠政策的作用，需要對現存問題加以重視并分析，尋求有效的解決方法。

2.1 貧困地區稅收優惠政策與發達地區差異較大

綜合分析當前的稅收優惠政策實施情況發現，大部分貧困地區均按照國家統一指令實施稅收優惠政策。部分地區除享受正常的稅收優惠政策外，同時得到了西部大開發、少數民族等多種稅收優惠政策。這些政策發揮著極大的吸引外資作用，對促進貧困地區經濟發展具有重要意義。地區性稅收優惠政策通常具有普遍適用性，只需處于該地區管轄范圍內，便可享受到多重疊加的稅收優惠。但是地區性的稅收優惠政策存在階段性，同一地區在不同時間所享受的優惠力度不盡相同。

整體而言，地區性稅收優惠政策與當前貧困地區的經濟產業結構并不適應，其造成的影響主要包括以下方面。

貧困地區難以對地區性稅收優惠政策下覆蓋的投資對象進行有效區分，且流入的資本大多傾向于投資成本少、利潤大、優惠力度大的行業，例如基礎加工產業和勞動密集型產業等，導致當地資本大多集中于低端產業，中高端產業難以獲得充足的資金支持，限制了中高端產業的發展，影響了當地產業結構的合理性，制約了稅收優惠政策調節產業結構、合理配置社會資源作用的發揮。

在此背景下，如果堅持實施無差別的稅收優惠政策，貧困地區的產業結構將更加難以調整，區域經濟將難以實現穩定發展。

對比不同區域的情況可知，西部地區的稅收優惠政策體量比明顯落后于東部地區，導致東西部地區的發展差距日益拉大。盡管國家已為西部地區制定了一系列稅收優惠政策，但與東部地區相比，其稅收優惠政策的執行力度明顯不足。改革開放以來，東部地區所享受的區域稅收優惠政策已由享受投資補償轉變為享受額外收益，意味著東部地區得益于稅收優惠政策，其利潤收益已遠超稅收支出，在一定程度上導致西部地區資源向東部地區流動及凈轉移支付，不但無法實現東西部平衡發展，還拉大了東西部地區的發展差距[4]。

2.2 針對貧困地區的稅收優惠政策落實力度不足

從短期來看，稅收優惠政策在促進貧困地區企業發展，帶動地方經濟增長方面具有一定效果，但從長遠來看，其效果仍有不足。貧困地區“企業辦社會”的落實力度不足，未將為貧困地區企業員工建立周轉房以及文體活動中心等基礎設施政策落實到位，沒有考慮到貧困地區企業的長遠發展，因此各貧困地區稅收優惠政策的落實程度有待提高。目前，政府未出臺針對脫貧攻堅的稅收優惠政策。相對而言，貧困地區的企業實力薄弱，若缺少相關稅收優惠政策的扶持，企業發展將舉步維艱，不利于后續脫貧攻堅項目的開展以及縮小貧富差距。

2.3 貧困地區稅收優惠政策缺乏系統性

目前，大部分貧困地區尚未建成系統的稅收優惠政策體系。《中國農村扶貧開發綱要2011—2020》首次明確指出我國應制定稅收優惠政策，但我國政府尚未出臺關于貧困地區的系統稅收優惠政策，以往推出的政策多零散分布于不同貧困地區促進經濟發展的統一性政策中，例如財政部發布的《關于扶貧、慈善性捐贈物資免征進口稅暫行辦法》等。

此外，部分貧困地區政府已針對貧困地區的現狀出臺了適用于當地的稅收優惠政策。例如新疆維吾爾自治區出臺的適用于當地的稅收優惠條例《新疆維吾爾自治區招商引資若干規定》，在一定程度上有利于扶貧工作有序進行；寧夏回族自治區出臺《寧夏回族自治區招商引資優惠政策》，有助于引導更多社會資金用于推進寧夏的扶貧工作。

分析以上條例發現，盡管地方性稅收優惠政策較多，但大部分政策較片面，缺乏系統性，難以發揮刺激當地經濟增長的作用。

3 完善貧困地區稅收優惠政策的建議

3.1 擴大稅收優惠覆蓋面，實現政策普惠共享

各地應保證內外資企業適用的稅收優惠政策一致。為確保招商引資等活動順利進行，吸引更多企業在貧困地區投資，地方性稅收優惠條例均不相同，通常對外來企業的稅收優惠力度大于本地企業。同時，在企業所得稅方面，對外來企業的稅收優惠更為明顯，導致本地企業與外來企業之間的矛盾加深，且本地企業長期處于劣勢地位。因此，政府應格外重視讓不同地區企業享受統一的稅收政策，避免形成不平等競爭關系，優化內外資企業的競爭環境，縮小企業之間的競爭差距。

此外，政府應實施統一的補貼政策，尤其是稅率、稅前扣除等方面，以減少內外資企業間的惡性競爭，推動內外資企業共同進步。

應擴大稅收優惠政策的適用范圍，使所有企業均可享受到稅收優惠政策。現階段，各類稅種的相關政策均在大型企業中得到了較好落實，但部分中小企業的稅收政策尚未真正落實，與大企業存在明顯差異。因此，政府應加快將稅收優惠政策落實到不同級別的企業中，使中小企業享受更多稅收優惠，使企業公平競爭。

3.2 穩定稅收優惠政策預期，加大優惠力度

目前，我國對偏遠、欠發達以及少數民族聚居地區實行的稅收優惠政策并非長期性政策，大多有時間限制。為確保這些地區充分享受到稅收優惠政策，應適當延遲優惠時間，同時放寬部分優惠政策的條件限制，擴大稅收優惠覆蓋面，使更多企業能享受到稅收優惠政策。對于符合資源環境保護標準的貧困地區企業，可適當加大稅收優惠力度，例如減免此類企業建設職工安置房和文化活動中心時的城鎮土地使用稅及房產稅等。

同時，對于農村的基礎設施建設項目，應允許企業對相關項目進行單獨核算，適當降低其稅率并對其投資支出進行加計扣除。對于在貧困地區建立的貧困扶持企業，應制定相關產業優惠政策，例如對工人工資按100%的比例進行稅前扣除，幫助貧困地區留住更多勞動力。

在貧困地區實行“三免三減半”的企業所得稅政策，有利于促進貧困地區發展，同時不能在貧困地區的稅收優惠政策中忽視教育培訓優惠。可對貧困地區的培訓機構實行“三免三減半”的稅收優惠政策，對技術教育培訓機構實施免征增值稅政策，以便更好地在貧困地區推廣先進技術。在扶貧企業創業初期，可對城建稅、土地使用稅、印花稅等實行50%的扣除比例，剩余部分實行“先征后返”的優惠政策，要求返還的稅金必須用作扶貧專項資金。

3.3 完善地方稅體系，加快稅收管理體制改革

黨的十八大報告指出，應深化稅收制度改革，健全地方稅體系。盡管現行的稅收扶貧政策中包含針對不同稅種的優惠項目，但由于優惠力度普遍不足，需對稅收制度進行創新設計，強化稅收優惠政策的扶貧效應。建議按稅種構建完善的稅收優惠政策體系，鼓勵更多資金、資源及人才技術等加入貧困地區的經濟建設中。同時，在稅收扣除政策方面，應提高扣除比例。從制度體系出發，推進稅制改革，幫助貧困地區提高自身的“造血”能力。就稅收制度體系而言，應將個人所得稅與其他稅種結合，實施綜合與分類相結合的稅收征管方式，降低工資薪金的稅收檔次。此外，遺產稅及贈與稅有利于進一步調節收入，縮小貧富差距，因此對遺產稅及贈與稅的改革不可忽視。貧困地區大多為景色優美且資源富足的山區，中央及地方政府需根據地區的實際狀況推進資源稅改革，利用資源稅更好地推動貧困地區經濟發展。同時，應加快建立貧困地區的主體稅種，在保護資源的同時，改善貧困地區的環境。在部分稅收與稅源矛盾嚴重的貧困地區，應建立協調機制，由稅收相關方共同商定并簽署稅收協議。由中央建立地區性稅收委員會，專門解決稅收糾紛以及貧困地區與發達地區間的稅收轉移支付問題，使貧困地區可真正從稅收優惠政策中獲益。

3.4 建立稅收政策，有效宣傳落實長效機制

稅收工作的全面開展涉及宣傳、實施、評價調查、信息反饋等多個方面，且需要稅務機關、當地政府的大量工作人員相互配合，以保證稅收扶貧優惠政策落實。關于稅收優惠政策的宣傳，政府應發揮自身的主導作用，協同專業人士對宣傳手段進行規范設計，設計高效易懂的宣傳模式。

同時，當地農戶應積極配合政府工作，改善政府管理缺位問題。稅務機關應匯總稅收優惠政策，以圖表方式進行劃分，盡可能使各項稅收優惠政策通俗易懂，將合作社、企業、社會組織可享受的優惠政策普及至貧困地區。

針對稅收優惠政策落實不到位的問題，應采取創新地方稅源、擴大地方分享比例等措施，保證稅收增長。政府應發揮積極作用，加強部門間的協調運作，簡化稅收相關業務流程，節約時間與經濟成本。借助大數據等先進的互聯網技術，加快建立信息共享機制。解決地方政府職權問題，切實提高自身辦事效率，落實扶貧項目，由相關部門與扶貧辦聯合審核的扶貧項目即可享受相關稅收優惠。