二十一世紀以來的財政政策探討

(延邊大學 經濟管理學院 吉林 延吉 133000)

一、積極的財政政策

(一)定義

積極的財政政策通過財政投融資來實現產業政策的國家經濟政策與宏觀調控手段。積極的財政政策通過財政投融資進行國家基本建設與基礎設施建設，調整經濟結構，引導、推動、扶持產業升級，形成新的經濟增長點，促進投資，增加就業，擴大內需，使本國經濟平衡可持續發展。積極的財政政策是經濟穩定發展、人民生活水平穩步提高的必要前提，是社會主義市場經濟的重要特征。

(二)背景

2004年.國內經濟背景：在2004經濟增長9.5%全年各項稅收收入30866億元(不包括關稅和農業稅)，比上年增加5148億元，增長20.0%。全國規模以上工業企業實現利潤14362億元，末國家外匯儲備達到6099億美元。2004年全國財政收入達到26396.47億元(不含債務收入)，比上年增長21.6%，完成預算的112%，2004年全國財政收支相抵，支出大于收入2090.42億元，赤字3191.77億元，財政赤字占GDP的2.7%政策實施。

積極財政政策的主要特點，是用高國債、高財政赤字的方法，拉動國內經濟。但如果財政赤字長期高位不下，加上一些地方隱性財政風險，就容易誘發財政風險。自2002年起，財政赤字躍居3000億元以上，并接連創出新中國成立以來新高。連續三年，我國赤字率(財政赤字占GDP的比重)都逼近了國際上公認的警戒線-3%。

實施積極的財政政策是特定條件下采取的特定政策，從中、長期來說，應當堅持財政收支基本平衡的原則，并逐步縮小財政赤字。面對不斷攀升的國債和財政赤字，不少機構和學者也一直熱烈討論關于積極財政政策如何淡出的話題。不尋常的2004年面臨的問題——投資需求再度膨脹的壓力仍在，目前形成投資擴張沖動的機制還在，投資需求再度膨脹的壓力仍然很大。前三季度，在建施工項目計劃總投資同比增長32.1%，新開工項目計劃總投資增長25.4%。投資的攤子鋪開后，運行的慣性很大，控制投資過快增長的任務還很艱巨。

糧食增產和農民增收的基礎還不穩固。物價上漲仍面臨較大壓力。相當部分的PPI(工業品出廠價格指數)上漲最終會以成本推動形式傳導到CPI(居民消費價格指數)中去。肉禽及其制品價格也開始“補漲”，漲勢高過糧價。人民銀行的調查顯示，居民對通貨膨脹預期也在提高，通貨膨脹的壓力不容小覷。此外，經濟發展與資源約束的矛盾比較突出，各項改革任務繁重。近年來，我國在經濟快速增長中，出現了一些不穩定不健康的因素，糧食播種的面積年年減少、產量連續下降，固定資產投資增長過猛，今年前兩個月，固定資產投資完成額比去年同期增長了53%，創下了1994年以來投資增幅的最高記錄。一些行業和投資過度擴張，今年一季度鋼鐵投資增長了107.2%，水泥、電解鋁等行業也出現了類似的情況，與此同時，煤、電、油、運全面告急，在這種情況下，黨中央國務院為避免中國經濟出現大起大落，決定加強宏觀調控，著力解決這些不健康不穩定的因素。

二、改革開放以來的財政政策影響

由于經濟增長方式的轉變、亞洲金融危機等原因，使目前經濟增速下降存在一定的合理性，但長時間的下降已產生許多社會、經濟問題，如不扭轉這種趨勢會使問題解決起來更加困難。解決我國內需不足、通貨緊縮的問題，緩解日益嚴重的就業壓力，促進國有企業改革、經濟結構的調整，保證整個改革的順利進行，都需要保持一定的經濟增長速度。當前經濟增長的形勢已經比較嚴峻了，必須采取措施抑制經濟增長速度進一步回落。

財政政策和貨幣政策是進行宏觀調控、促進經濟增長的主要手段。從貨幣政策來看，國家先后采取了連續降低銀行利率、取消信貸規模、加大消費信貸、降低銀行存款準備金率等措施，但由于體制結構和市場情況等原因使得單一的貨幣政策對刺激投資、消費的效果不大明顯，對經濟增長的拉動作用有限。而且，金融運行本身也出現偏緊趨勢，基礎貨幣投放渠道不 暢，貨幣供應量和貸款增幅下降，這對進一步采取積極貨幣政策治理通貨緊縮產生了一定的制約。所以，從目前情況看，在財政、貨幣政策的協調配合下，采取積極的財政政策對刺激經濟增長的作用更加明顯。

(一)當前國民經濟穩定增長的必要保證

財政政策的主要功能是通過預算的盈余或赤字、債務規模的縮小與擴大，與貨幣政策相互協調配合對市場經濟自發形成的經濟周期波動來進行“反周期”調控操作。當經濟運行處于低谷階段，必須采取擴張性政策，只要經濟總體上還沒進入自發性擴張階段，擴張性調控政策的取向就不能改變。目前，我國市場有效需求不足、通貨緊縮等問題制約著國民經濟的穩定增長，為此國家連續兩年實行了擴張性財政政策，工業生產實現平穩增長，企業庫存減少，經濟效益出現明顯回升，外貿出口大幅度增長，物價下降趨勢也出現緩解。積極財政政策對抑制經濟進一步下滑起到了積極作用，為經濟重新啟動奠定了一定的基礎。但經濟增長速度尚未進入穩定回升區間，但民間投資增幅依然不高，說明經濟增長仍主要依靠財政投資力度的加大。我國經濟景氣還未回升到相對穩定區間，市場預期還未普遍轉旺，市場自發需求還沒有出現明顯擴大，如果不繼續采取積極的財政政策，兩年來政策的實施成果將前功盡棄，我國經濟仍可能陷入長期低速增長狀態，對擴大就業、加快改革造成不利影響，2000年中央決定繼續執行積極的財政政策，續發長期國債支持基礎設施建設和企業技術改造，繼續執行好1999年出臺的調整稅收和收入分配政策以增加消費和出口，保證國民經濟實現穩定增長。從需求角度分析，繼續實行積極的財政政策可能性較大。保持財政投資力度是促進投資需求增長的主要力量。目前最關鍵的問題是，國家投資力度的加大并沒有將民間投資帶動起來,同時，出臺了固定資產投資方向調節稅減半征收、鼓勵民營企業參與基礎設施投資、加大對高新技術產業的支持、加大對中小企業的金融支持力度等多項政策，民間投資持續低迷的狀態將會出現改變，但目前我國經濟剛剛擺脫下降趨勢，民間投資仍持觀望態度，只有經濟復蘇趨勢得以確定，民間投資才會跟進，再加上投資回報率不高、民間資本在投資領域上受到限制等因素的影響。由于城鄉居民收入增長幅度降低，下崗職工增多，人們對收入增長的預期降低，而住房、醫療、失業、保險改革的深入使居民儲蓄的動機明顯增強，導致消費傾向下降，消費市場疲軟。加大財政支出是提高消費需求的重要因素。

(二)政策落實

1990年到1997年為第一階段，貨幣政策的主要任務是治理通貨膨脹，調控方式以貸款限額管理為主；1998年以來為第二階段，這期間貨幣政策的主要任務是治理通貨緊縮。2005年的“雙穩健”、2008年變成了穩”一“緊”相搭配。

從2005年起，我國連續實施7年的積極財政政策正式被穩健的財政政策所取代。2005年末舉行的中央經濟工作會議，做出了2006年繼續實施穩健財政政策的決定。所謂穩健財政政策，就是中性財政政策，指財政政策對總需求既不擴張也不收縮的情形，是介于擴張性和緊縮性財政政策之間的一種中間狀態，是在經濟總量基本平衡、物價比較穩定、結構性問題相對突出情況下，實行的一種財政政策。從近年來我國實施穩健財政政策的實踐看，穩健財政政策是相對于我國過去實行的適度從緊財政政策和積極財政政策而言的，財政部門落實穩健財政政策的核心內容是，“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節支”。控制赤字，反映了財政政策“松緊適度”的增量平衡取向，主要措施是適當減少財政赤字和長期建設國債。調整結構，反映了財政支出結構“有保有控”的結構優化取向，這輪宏觀調控呈現的一個重要特點是，既要防止通脹的苗頭繼續擴大，又要避免通縮的陰影卷土重來；既要間接控制投資需求膨脹，又要努力擴大消費需求；既要控制部分行業盲目投資和低水平重復建設，又要著力支持經濟社會發展中的薄弱環節。推進改革，反映了財政政策促進“制度創新”、完善市場機制的取向，就是要轉變以往主要依靠財政支出拉動經濟增長的方式，通過財政自身的改革以及有利于改革的財政收支安排，實現推進整體改革的目的。增收節支是指財政部門要通過加強稅收征管、努力增加財政收入，同時要嚴格控制財政支出的過快增長，提升財政資金的使用效率。在世界金融危機日趨嚴峻、我國經濟遭受沖擊日益顯現的背景下，中國宏觀調控政策作出了重大調整，將實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，并在今后兩年多時間內安排4萬億元資金強力啟動內需，促進經濟穩定增長。

2008年11月5日召開的國務院常務會議提出，為抵御國際經濟環境對我國不利影響，必須采取靈活審慎的宏觀經濟政策，以應對復雜多變的形勢。當前要實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，確定出臺進一步擴大內需的十項措施，涉及加快民生工程、基礎設施、生態環境建設和災后重建，提高城鄉居民特別是低收入群體的收入水平，促進經濟平穩較快增長。

11月9日公布的這十大舉措力度大，出手快，發出了保持經濟平穩較快發展的強烈政策信號。國務院發展研究中心研究員張立群說，以投資為例，中國去年的固定資產投資總規模為13.7萬億元，而這次新安排的擴大內需投資規模到2010年底僅兩年多時間內達4萬億元，對經濟的拉動作用將十分明顯。

綜合各方專家判斷看，這次席卷全球的國際金融危機，對我國經濟不利影響大于1998年的亞洲金融危機。當前外需減弱，一些企業出現經營困難，投資下滑，內需不振，如果不及時采取有力措施，中國經濟存在下滑的風險。此時重新啟用積極的財政政策，配合實施適度寬松的貨幣政策，擴大投資規模啟動國內需求，是應時之需、必要之策。

積極的財政政策，就是通過擴大財政支出，使財政政策在啟動經濟增長、優化經濟結構中發揮更直接、更有效的作用。這一政策曾在1998年后應對亞洲金融危機、國內遭遇特大洪災等沖擊，發揮了重要的作用，有效拉動了經濟增長。2005年，鑒于國內社會投資明顯加快，經濟活力充沛，積極的財政政策實施7年后正式退場，轉為穩健的財政政策。

這次也是中國10多年來貨幣政策中首次使用“寬松”的說法。適當寬松的貨幣政策意在增加貨幣供給，在繼續穩定價格總水平的同時，要在促進經濟增長方面發揮更加積極的作用。1998年在我國實行積極的財政政策的同時，實行穩健的貨幣政策。2007年下半年，針對經濟中呈現的物價上漲過快、投資信貸高增等現象，貨幣政策由“穩健”轉為“從緊”。如今，貨幣政策轉為“適當寬松”，意味在貨幣供給取向上進行重大轉變。

國務院常務會議提出的擴大內需、促進經濟增長的十項措施，充分表明了這一輪宏觀調控措施的鮮明特點，顯示了保持經濟平穩較快發展的信心和決心。

三、今后財政政策的方向

繼續實行積極的財政政策是當前國民經濟穩定增長的必要保證。目前推動經濟增長的需求因素還不穩定，解決制約經濟增長的體制和結構問題需要較長時間，我們要做好實行積極財政政策3-5年的準備，但其力度也可能會隨著需求的平穩回升而逐步減弱。

宏觀政策會做更有力度更有針對性的調整，在方向上，會更加關注“穩增長”，著力“擴內需”，“防債務風險”一定程度讓步“流動性”，“三去一降一補”重點轉向“一降一補”。

在具體政策方面，預計財政政策積極程度將大于2018年，開“前門”、堵“后門”，廣義狹義赤字率再次提升，更有力度地減稅，增值稅稅率有望進一步降低；預計貨幣政策將延續下半年政策糾偏態勢，繼續定向降準，表內融資結構切換，企業貸款尤其短期貸款比例將提升，預期M2見底回升，社融增速“前低后穩”。

經濟中問題凸現，對經濟運行和資本市場構成較大壓力。宏觀政策重新審視三大平衡關系；政策調整催生經濟“轉機”。市場對于中國經濟的預期將發生根本性的轉變，諸多政策措施將助力經濟企穩，預計2019年中國GDP增速仍然在6.5%左右；投資觸底反彈，消費止跌轉穩，中美貿易戰負面影響將拖累進出口；民企、外企等微觀基礎得到夯實；豬周期重啟，CPI小幅升溫，PPI同比或小幅下行；盈利增速放緩至個位數。