營商環境視角下行政允諾的治理路徑探究

(天津師范大學法學院 天津 300000)

一、行政允諾的一般理論

實踐中，因行政允諾引起糾紛的案件層出不窮。但查閱行政法教材卻鮮有行政允諾的身影。迄今，對于行政允諾的涵義，各路學者聚訟紛紜，尚無定論。例如閆爾寶教授認為行政允諾是指行政主體為實現行政管理目標，在其職權范圍內依法作出的為自身設定公法上的義務而使相對人獲得公法上權利的單方意思表示；①章建生教授認為行政承諾是行政機關為了實現一定的行政目的，依職權向相對人承諾未來的作為或者不作為；②還有學者認為行政承諾是行政法律、法規授權的其它組織通過公開的方式對社會作出許諾，相對人完成了其指定的行為后給予一定獎勵的行政行為。③

縱觀學者們的研究成果，雖觀點各異，但大都反映了行政允諾應包含以下幾個特征：(1)授益性。行政允諾的作出以行政機關刻以自身義務為前提，允諾在相對人達成條件后予以兌現，因此于相對人而言具有授益性特征。(2)單方性，即行政允諾由行政機關單方作出，無需與行政相對人達成意思的一致。(3)對象的不特定性，即行政允諾作出之后，行政機關并不當然負有兌現的義務，只有當行政相對人根據允諾內容作出一定行為并主張權利時，權利的主體才得以最終明確，這亦是行政允諾鑒別于行政協議的主要特征。

實踐中行政機關提供的允諾形式多樣，例如地方政府允諾招商引資后予以一定比例的獎勵、警方懸賞提供案件線索、行政機關對相對人申請相關事項服務的期限進行允諾等。行政允諾激發了公眾參與，提升了行政機關的辦事效率，為市場主體營造了良好的營商環境。然而在實踐中，有些行政主體置自己的公信力于不顧，諾而不踐，失信于民，使得積極參與的相對人遭受不利影響，褻瀆了行政允諾制度建立的本意。

在此背景下，作為優化營商環境的主體，行政機關應當著眼于為市場主體提供誠實守信的信用環境和公平公正的法治環境，傳導最佳理念、方法和實踐，將行政允諾的力量最大化，用最優的政務水平助力國家優化營商環境。

二、行政允諾中違法行為的案例分析

筆者通過在北大法寶網檢索“行政允諾”，挑選出三個具有典型意義的案例進行切入。在這些案例中，行政機關為實現自己單方面的利益而采取的機會主義行為，凸顯了行政允諾中易發的各種問題。本章將根據案例聚焦的爭議點引介出行政允諾實踐中的問題，并對之予以分析。

(一)案情引介

案例一：2000年4月16日，樂山市政府作出《關于支持1000噸/年多晶硅項目建設有關問題的通知》(以下簡稱《通知》)，其中第三條允諾了對該項目投產后的稅收減免和優惠政策。符合條件的新光硅業公司多次向高新區管委會(為樂山市政府派出機構)發函要求其按照《通知》規定支付稅收返還款2072.72萬元。后經法院審查，此條規定實際違反了國務院《關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》的第二條規定，且原被告均無證據證明第三條規定有任何法律規定作為支撐或是獲得了有權機關的合法授權。故而此項允諾因內容違法，法院對其作出了否定的評價。

案例二：2004年7月26日，東臺市富安鎮政府和中共東臺市富安鎮委員會發布《關于開展“百日招商競賽”活動的意見》，承諾對引進資金或設備超過1000萬元的，給予5‰的一次性獎勵。本鎮居民陳增月經過多次走訪洽談，成功使注冊資本金達1500萬元的嘉能公司在富安鎮落戶。然而在陳增月多次要求富安鎮政府兌現承諾時，其才發函回復，表明獎勵需與落戶公司的效益掛鉤，提出在2006年底“經考核，若嘉能公司年繳納稅金400萬元以上，即給予陳增月同志兌現獎金3萬元”。最終法院認定原告完全符合文件規定，富安鎮政府應依約兌現獎勵。

案例三：2001年，豐縣政府發布《關于印發豐縣招商引資優惠政策的通知》，鼓勵本縣居民招商引資，允諾在項目竣工后按引資額的1%予以獎勵；該通知《附件》規定“新增固定資產投入300萬元人民幣以上者，可參照此政策執行。”崔龍書等人響應上述號召，成功介紹徐州康達公司與縣建設局簽訂投資建設協議。后崔龍書等人要求豐縣政府給予獎勵。但豐縣政府所屬工作部門豐縣發改委卻在涉訴后擅自作出《招商引資條款解釋》，將“本縣新增固定資產投入”定義為本地原有企業，以徐州康達公司是外省企業為由，認定崔龍書不符合招商引資條件，拒絕予以參照獎勵。最終法院查明該《解釋》是一審前未收集的證據，未予采納；崔龍書等人的招商引資實際已經取得效果，故判決豐縣政府應依法履行其獎勵義務。

(二)問題分析

1.行政機關違法作出允諾

行政機關做出行政允諾行為必須建立在依法行政的前提之下，即行政機關作出的允諾必須在其具有裁量權的處置范圍之內，不可侵犯公共利益，亦不得挑戰法律權威。案例一中，樂山市政府以先征后返的方式減免企業稅收的行政允諾明顯違反了上位法的規定，與依法行政的原則相悖，導致內容違法。毋庸置疑，不具備合法性要件的行政允諾即使達成雙方合意，也不應被支持。

2.行政機關濫用優益權

行政優益權是代表和保護公共利益的行政機關相對于“無辜第三方”的“合法權益”享有的一種優先權，它是行政機關履行行政職權的一種法律保障機制。④但行政機關若藉由保護公共利益濫用優益權，就有可能造成對利益相關人的實際侵犯。案例三中，豐縣發改委的“補充”解釋妄圖達到為豐縣政府逃避允諾義務的目的，卻因屬于對行政優益權的濫用翻了車。豐縣政府以此為由拒絕踐諾，實在經不住法律的“拷問”。

3.行政機關不履行允諾

行政主體基于促進本地經濟發展或提高政務水平的需求作出行政允諾，卻在相對人根據允諾內容對自己的行為作出安排和規劃，投入人力物力財力后，公然違背允諾，是實踐中最易出現的問題。如案例二中，富安鎮政府本想逃避履諾義務，后經當事人多次要求后，才勉強提出“附條件”履行，這顯然違反了誠信政府的要求。再如案例三，豐縣政府為不履行允諾竟對關鍵內容作出不合理解釋，致公民合法利益與自身形象于不顧。政府言而無信的行為將不可避免地損害行政相對人的預期利益，使行政允諾的效用大打折扣。

政府塑造公信力需要日積月累，逐步取得公民的信任，但使塑造起來的公信力垮塌卻只需要一夜間。⑤政府在行政允諾中的違法行為亂象叢生，勢必會降低行政允諾的實際效用，損害政府的形象。

三、行政允諾中違法行為的根源探究

(一)政府信用觀念薄弱

政府信用觀念的薄弱是政府給予不合理允諾的風險來源之一。由于缺乏正確觀念的指引，政府在允諾擬定時即有違約風險，為了實現GDP的片面增長，部分地方政府官員通常要尋求一個看似合情合理的名目來掩蓋各種大規模重復建設的實質內容。在利益驅動下，他們漠視本地區或者本單位的實際情況，輕易做出一些宏大空泛、不切實際甚至超越現行法律規范的行政允諾來吸引投資者，這種狹隘的政績觀下的允諾結果必定是不如人意的。

(二)相關立法規范缺位

雖然行政允諾在我國實踐中已“遍地開花”，但目前尚未構建完善的行政允諾法律體系，除了《關于規范行政案件案由的通知》與《關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見的通知》兩部規范稍微涉及行政允諾之外，更為具體的法律規定卻付之闕如。行政允諾在法律上的“真空”狀態，導致行政主體缺乏法律的依據和約束，實踐中極易引發濫用優益權甚至違法允諾的情形。囿于行政允諾的法律規則尚處于缺位狀態，法院缺乏統一的評判標準，所呈現的裁判方式也不盡相同。

(三)監督救濟機制不健全

任何權力都存在被濫用的可能，行政權亦如。不可否認當前行政允諾的監督救濟機制并不完備。正是由于監督的弱化，使得行政主體肆意侵犯相對人的權益，“敢于”違背允諾。例如新聞媒體經常對行政允諾的政策措施及具體內容進行報道，對事后是否履行及責任追究等卻較少提及，監督力度不夠。至于行政允諾的救濟途徑，制度的缺位使相對人無從知曉更很少運用。因此唯有健全相關的體制機制，才能保障相對人真正獲益，行政允諾的功能方可得以實現。

四、優化營商環境視角下行政允諾的治理路徑

如上文所述，實踐中的行政允諾存在諸多問題，與其相關的糾紛也日益增多，對行政允諾進行規制已刻不容緩。營商環境優化背景下的行政允諾，要將誠信體系的建立和法治環境的營造擺在重要位置，從立法、執法和法律救濟三個方面進行改善，維護行政相對人的合法利益，打造各行政主體之間互惠共贏的局面。

(一)建立行政允諾的立法保障

行政允諾的制度價值在于為行政機關提供靈活的治理空間以應對多變的行政任務，因此立法層面不必也無法事無詳盡地加以規定，只要達到為行政機關提供宏觀指引的目的就可。我們可以在正在著手制定的《行政程序法》中肯定行政允諾作為一種特殊形態的行政行為的性質，甚至將其上升為行政法上的一種制度，使行政允諾依照相關的制度規則而為之⑥，同時對其涵義進行厘定，明確行政允諾的制定原則、制定機關、表現形式、生成程序等。如此，有了清晰的立法規范的“大方向”指引，填補了我國在行政允諾制度上的法律空白，方能充分發揮行政允諾的制度優勢，有效的將行政允諾行為拉回到正確的軌道上來。

(二)提升行政允諾的執法效能

1.行政允諾的基本原則

首先，依法行政原則是行政允諾應當恪守的首要原則。行政機關應當在“最好政府，最多給付”的現代行政理念的指引下，主動運用行政允諾實現行政目標；但同時，行政允諾必須堅持依法行政原則，行政機關在其裁量空間內運用行政允諾時，仍應做到主體合法、權限合法、內容合法、程序合法等。

誠實信用原則是行政允諾應當遵循的又一基本原則。行政機關在允諾和履諾的過程中，應秉持誠信原則，言行一致，嚴格規范行政優益權的行使。行政機關作出行政允諾后，應承擔起確保允諾順利進行的職責，中途不得隨意對關鍵內容作出違背允諾初衷且無事實根據和法律依據的解釋；若出現換屆選舉、政策調整等可能影響允諾實現的因素，應及時告知相關當事人并給予賠償。

2.建設誠信政府

俗語有云：“政莫大于信”，誠信是政府贏得人民擁戴的基石，是優化營商環境的題中之義。事實上，行政允諾制度與誠信政府的建設息息相關、相互促進，運行良好的行政允諾制度是誠信政府建設的重要一環，誠信政府的建立助力行政允諾制度的發展。因此，行政機關在允諾中應做到有諾必踐，確保行政允諾行為的持續性和穩定性，發揮好政府的示范和表率作用。首先，行政機關應充分論證允諾實現的可能性，并在法律法規的范圍內審慎作出；其次，行政機關應公開允諾的具體內容及作出的程序性過程，充分接受人民群眾的監督。最后，政府應注重工作人員誠信觀念的培養，適當引入追責機制，提高失信成本。

(三)健全行政允諾的救濟體制

行政允諾糾紛發生后，行政相對人尋求司法機關的救濟途徑已基本沒有阻礙。但形式靈活的行政允諾亟需多元化的糾紛解決機制為其保駕護航。除可以訴諸于行政訴訟外，還應賦予行政相對人更多的的救濟選擇：1.行政復議。行政復議側重于糾紛的內部解決，具有簡便、快捷、費用低等優勢，相對而言，作為被申請人的上級機關，行政復議案件的審理機關更熟知允諾的運作過程，由其對允諾內容的正當性進行內部審查，有助于盡快化解行政糾紛。2.行政賠償與補償。如上文所述，行政允諾可能因內容違法存在無效的風險，為充分保護相對人的合法利益，當行政機關因主觀原因未能兌現允諾，相對人和利害關系人可要求其給予行政賠償；若因政策調整或客觀條件發生變化，行政機關應依法給予一定的補償。3.調解。行政允諾是政府基于行政管理需要自愿讓渡部分權利給相對人，相對人基于自愿作出相應的活動，其更多體現的是管理與服務的融合。行政訴訟與復議固然能及時解決糾紛，但實現各方利益最大化、緩和雙方矛盾才應是行政允諾糾紛解決的價值所在，故應秉承能調則調的原則，將調解置于糾紛解決的全過程。

優化營商環境是一項沒有休止符的工程，在此背景之下的行政機關更應審慎允諾，充分發揮政府在營造良好營商環境中的主體作用。行政機關唯有有諾必踐，讓政府的允諾擲地有聲，方能為各市場主體的發展形成良好的格局，不斷培育社會力量、企業主體參與營商環境建設的動力，共同促進營商環境的建設。

【注釋】

① 閆爾寶.行政允諾行為詳論[J].山東審判(2):25-28.

② 章劍生.行政法與行政訴訟法[M].2014.

③ 李玉敏,陳志力,蔡靖.行政承諾案件的性質及審理對象[J].法律適用,2003(12).

④ 王芳.行政優益權行使的正當性及限制[J].廣西政法管理干部學院學報,2013(05):109-111.

⑤ 陳易飛.行政允諾制度的構建——以“黃銀友、張希明訴大冶市政府、保安鎮政府”案為視角[D].2016.

⑥ 關保英.行政承諾不反悔論[J].河南財經政法大學學報,2013,28(5):1-12.