鄉村振興戰略下的集體組織破產財產探究

(安徽財經大學 安徽 蚌埠 233030)

一、引言

在黨的第十九屆全國代表大會中提出了鄉村振興的戰略，同時2020年到來也是迎接全面建成小康社會的關鍵一年，這兩者的關鍵就在于農村的經濟發展，作為農村經濟發展最核心和普遍的存在形式——農村集體經濟組織的重要性不言而喻。隨著經濟的發展，農村集體經濟組織作為特別法人在市場經濟往來中，所占比也越來越多。其由最初的社會屬性，慢慢的發展過來也帶有一定的營利屬性。作為法人的一種在業務往來中也就會出現經營不善，導致法人破產的情形，但是根據現行的法律法規，只對企業法人做出了具體的破產規定，尚未對集體經濟特別法人破產的相關制度，程序以及破產財產的范圍進行詳細規定。這也就導致了集體經濟在業務往來中存在了一些不必要的麻煩，降低了其在農村經濟中所帶來的社會效用以及在市場經濟下喪失了很多與企業法人合作業務往來的機會，進而影響了國家在設立之初所要追求的效果。因此需要對農村集體經濟組織建立完善的破產終止制度，在這個制度中破產財產范圍的確定更為重要。本文試著從農村集體經濟組織的角度出發，在前人的基礎上，試著探討農村集體經濟組織破產財產范圍。

二、確定破產財產范圍的必要性

農村集體經濟組織在2017年施行的民法總則中被確認為特別法人，而在我國現行的破產法律制度方面，并未專門建立對特別法人的破產終止方面相關的法律法規，也尚未對特別法人終止程序是否適用企業破產法做出具體的解釋闡明。因此要想完善特別法人相關制度，就需要建立特別法人終止制度，類比破產法的有關規定，破產財產的確認，是企業法人破產終止時的核心，因此同等需要確定集體經濟的破產財產范圍。該范圍的確定具有重要意義，可概括為幾個方面：

(一)規范企業破產程序

破產財產范圍的確認，關系到債權人，債務人以及集體經濟組織的成員等較大范圍的主體的切身利益。在1986年，為適應經濟的發展和彌補我國在企業破產方面的法律的空白，我國頒布了第一部企業破產法。破產法的施行，對企業的運行發展及破產程序提供了基本的法律法規，但是適用范圍較為狹窄，僅僅適用于全民所有制企業。后續在1991年，國家修訂了《民事訴訟法》來與之相補充，進而將全民所有制以外的企業法人的破產程序進行基本的闡述解釋。但是隨著我們國家社會主義市場經濟體制的確立以及國有企業的深化改革以及農村集體經濟組織在國民經濟發展中的比重逐年增加，早先的企業破產制度已滿足不了當下的市場經濟實踐的要求，急切的需要制定一部統一，完善的破產法律法規，可以將目前在國內所有形式所有性質的企業全部納入進去。

(二)合理清償集體經濟債務

集體經濟破產財產范圍確定的首要目的就在于使債權人的債權得到公平受償，這就需要對集體經濟組織的全部財產進行清算。在對集體經濟組織的全部財產進行清理以及對其債務進行清償的過程中，首先要做的就是確認破產財產的范圍，這樣才不會違背公平原則，對債務人的債務做出不當處分和清償，同時也能使債權人的權益得到最大程度的受償。

(三)保護債權人和集體經濟組織的合法權益

破產制度確立的目的就在于公平清償債權人的債權和滿足債權人的最大利益，但是這并不意味著只有通過破產清算程序才能使集體經濟組織的債權人得到公平清償，這其中還包括破產重整，破產和解制度，來幫助債務人走出債務困境，重新獲得清償能力，從而使債權人的利益得到更為充分的受償。通過確認集體經濟的破產財產，進而來更為準確地評估債務人的清償能力，債權人可以通過扶持集體經濟組織，來提高債務人的償債能力以及履行能力。

(四)維護市場經濟秩序

集體經濟組織破產財產的確定，可以使社會資源，社會財富更加有序的配置，可以規范集體經濟組織的市場退出秩序，讓已經喪失了市場活力和經營能力的集體經濟及時退出市場，這樣可以使集體組織成員的合法利益和權益得到必要的保護，進而減少對社會可能造成的消極影響，為市場提供穩定性以促進經濟穩定和增長。

三、確定破產財產范圍時面臨的問題

(一)集體經濟組織進入破產程序艱難

在本文的第二部分已經提到，目前生效的《企業破產法》適用范圍未能把全部經濟主體包含其中，僅包含了企業法人，即使后面《民事訴訟法》進行了修改，來擴大企業破產的適用范圍，但是仍未對集體經濟組織破產終止程序進行詳細具體的規定。企業法人在具備了資不抵債的質條件時，債權人即可向法院申請該企業法人破產，法院在確定案件真實有效后，就應當立案受理，案件隨之進入破產程序。但是作為集體經濟組織，在實際操作中，需要經過上級行政主管部門的批準方可主動申請破產，這增加了進入破產程序的程序以及對債權人造成了更多的損失。

(二)進入破產程序后財產清查困難

由于一些歷史遺留，尚未解決的問題仍然存在，我國很多農村集體經濟組織即使達到破產界限后，仍能繼續存在運行，這些組織大多存在了十幾年甚至幾十年，這些組織內部管理結構混亂，管理模式粗放，會計賬目不清不楚等現象時常存在，在進入破產程序后，對集體經濟所擁有的財產進行盤點清查，界定和編制集體組織財務狀況工作將困難重重。

(三)集體組織清償和財產分配份額確定艱難

破產制度設立的初衷就在于使相關債權人在破產企業財產分配的基礎上進行公平的受償，并且消滅原債務主體的市場經濟主體地位。從集體經濟組織破產債務清償來看，占有較大份額但人數較少的債權人與人數較多但占有的份額較少的債權人在某一財產分割問題上難以形成統一意見，進而可能導致已經草擬的破產財產分配方案很難通過。從實務中的破產財產分配實例來看，若債權存在擔保，并且與組織成員的醫療，補助等屬于國家提供的公益性質債務時，這兩種債務清償順序該如何確定。

(四)對有關責任人員追責艱難

對集體經濟組織建立破產制度要求各種配套制度的完善，需要律師，注冊會計師以及相應的審計核算人員，但是目前我國農村中，這些基礎制度尚未進行普及建立，且人們對破產認識以及心理承受能力也欠缺較多。我國現在有關破產方面的法律制度，對導致企業破產的首要責任人員規定了民事責任和行政責任，更有甚者，違反刑法有關規定，構成嚴重犯罪的會追究其相應的刑事責任。，但對于集體組織工作人員尚無相應的較為嚴厲的制裁方式，使得追究集體組織工作人員的法律責任異常困難，進而造成集體組織的管理者在輝煌時獲得最大利益，而在破產終止時免于罪責造成社會不公的現象。

四、破產財產范圍的確定

縱觀世界各國破產法制度的建立對破產財產確定的時間一般都是債權人向法院提出破產申請時和法院受理企業破產案件這兩種居多。而在我國關于破產財產的概念，有諸多看法，目前占據主導地位的主要有下面三種：李永軍教授提出破產財產是在破產程序開始時債務人所擁有和可支配的全部財產及財產權利；顧培東在1995年提出了破產財產是在法院對破產企業宣告后依照法定的破產程序對債權人進行的破產企業的財產之和；齊樹潔認為破產財產在在破產宣告時至破產程序終止時，這個時間區間內由破產管理人支配并用于進行分配的債務人的全部財產總和。由以上觀點可以看出，這三種觀點在界定破產時間時有明顯的不同。根據《中華人民共和國企業破產法》對此的有關規定：“破產申請受理時屬于債務人的全部財產，以及破產申請受理后至破產程序終結前債務人取得的財產，為債務人財產”，由此可以看出，我國立法機關對破產時間的認定更多地采用了第三種觀點，因此我們可以依據現行法律的規定進行拓展，但是以上三種觀點，就破產財產范圍而言皆運用了“全部”，這導致了范圍過于籠統模糊。借鑒國外有關對于破產財產范圍的主流觀點，主要有固定主義和膨脹主義兩種：固定主義則贊成破產宣告時，破產財產的范圍已經確定，由破產時債務人所有的財產構成。固定主義學說在美國，日本和德國等國家流行。與此同時，法國，英國以及意大利采用了膨脹主義學說，即債務人被宣告破產后，破產財產范圍仍在擴大膨脹中：不僅包括其宣告破產時，而且包括其在宣告破產后到破產程序終止前新獲得的財產，我國《破產法》采用的就是膨脹主義。

就農村集體經濟組織而言，其掌握了大量的集體財產，是我國經濟中不可忽視的力量，讓集體經濟組織擁有破產能力以及確定破產財產范圍是眼下急需的。按照現在集體經濟組織所擁有并支配的財產可分為：經營性資產，非經營性資產和以及以土地為代表的資源性資產三類。由集體組織的財產類型很明顯地可以看出，集體經濟組織同企業法人資產構成的不同，企業法人可以以自己的全部財產對外承擔債務責任，但這并不適用于農村集體經濟組織法人，仍需要對其財產進行進一步的確定和分類。

集體經濟組織所占有支配的經營性資產是指在生產和流通中能夠為社會提供商品或服務的具有盈利能力的資產，包括集體經濟組織所有的資金和集體統一經營的資產。這一部分資產主要用于經營發展，使經濟組織獲取最大的利益，且該財產可被具體量化，這一部分財產可以被納入集體經濟組織破產財產中。

非經營性資產是指農村集體用于科技，教育，文化，衛生和體育等公共服務的不具有經營性質的集體財產，從它的定義我們可以得出，非經營性資產具有很強的社會公共服務性質，且一般是無償提供給集體經濟組織成員使用，并且這對于每一位成員來說都是不可缺少的。中共中央、國務院在《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中明確要求：“對于非經營性資產，不宜折股量化到戶，要根據其不同投資來源和有關規定統一運行管護”。一旦這種性質的資產被納入破產財產范圍的話，定然會影響到成員基本的生活生存，也會影響到集體成員的農業生產。因此這部分性質資產不宜納入集體經濟組織破產財產范圍內。

以土地為代表的資源性資產是集體經濟組織區別于企業法人等其他經濟組織的最明顯的特征。當今中國全部農村集體經濟組織，所擁有的耕地面積大約為9572萬公頃，是全球可耕地總面積的百分之七左右，我國每人平均所享有的耕地面積大概為0.1公頃，僅僅是全球人均耕地面積的三分之一，并且，適合種植樹木的林地比較多，適合耕作用的地較少，后續儲備土地資源嚴重不足，國家也在倡導18億畝耕地紅線不可動搖，因此筆者認為土地等資源性資產不宜作為破產財產進行破產程序清算，憲法中明文規定禁止土地所有權流轉，且國家法律制度中對土地流轉機制規制尚未健全。若將土地資產納入破產財產內，一旦集體經濟組織因為經營不善進入破產程序，勢必會對土地資產的使用權進行流轉，部分集體成員有可能會喪失土地，土地對組織成員的作用來說不言而喻，是最后的保障，若喪失了最后的保障，可能會造成社會的大動蕩，集體土地的使用權也不能回復到圓滿狀態，也會造成集體經濟所有權虛化。

五、結語

破產制度中的破產財產范圍的規定，是關乎我國企業終止時能否高效快速的進行終止程序，也是對債權人的合法利益能否得到有效保護的關鍵。農村集體經濟組織作為集體企業，時市場經濟運行中的主體，建立完善的市場退出機制，確定集體組織適當的破產財產范圍，有利于集體組織自身的發展，不僅可以對集體組織實現優勝劣汰的選擇，更可以將其真正的推向市場，有利于農村經濟的健康發展。對全面建成小康社會，實現鄉村振興戰略有重要意義。