論信賴保護原則在行政許可中的體現(xiàn)

(揚州大學法學院 江蘇 揚州 225009)

一、信賴保護原則的概述

(一)信賴保護原則的概念。目前，學界對于信賴保護原則并沒有統(tǒng)一的定義，眾說紛紜。一般情況下我們認為信賴保護原則保護的是行政相對人的利益，它旨在約束享有公權(quán)力的行政機關(guān)對自己的行為負責，不得侵害隨意撤銷或者變更自己的行為，侵害行政相對人的利益。

(二)信賴保護原則的學理根基。國內(nèi)學者認為信賴保護原則有三種理論依據(jù)，分別是“現(xiàn)代法治國說”、“法安定說(或稱為法秩序說)”和“綜合說”。“法治國家說”以法治國家為前提，公民基于對政府行政行為的信賴，一旦政府行為侵害到公民的合法利益時，政府就要為之付出的補償。“法安定說”認為，行政機關(guān)的行為應(yīng)當保證其一經(jīng)作出，便不會隨意更改。在今后實踐中，公民基于信任從而作出決定，可以節(jié)約社會資源和成本。“誠實信用原則說”，誠實信用原則作為私法領(lǐng)域的帝王條款，逐漸走進公法領(lǐng)域，從而也對政府提出誠信要求。①

從信賴保護原則的歷史淵源方面考察，學術(shù)界認為，即便行政法領(lǐng)域之前未明確信賴保護原則，但是實踐中，行政法律中一直有信賴保護原則的體現(xiàn)。比如拆遷補償款，政府將公民的房屋收歸國有，會給予公民一定的補償。很多人認為，這是民法中的誠實信用原則。但誠實信用原則更多的是反映平等主體之間的利益，如果涉及公權(quán)力，信賴保護原則更為恰當，也可以認為私法重誠實信用原則是公法信賴保護原則的淵源。

二、信賴保護原則在行政許可中的體現(xiàn)

《行政許可法》的誕生，奠定了信賴保護原則的法律地位，使其逐漸被大家熟知和重視，人們開始關(guān)注這個行政法界的“誠實信用原則”。

(一)合法的行政許可被廢止、被變。《行政許可法》第8條共有兩款，第一款是一般性規(guī)定，明確規(guī)定了行政機關(guān)不得擅自改變相對人依法取得并已生效的行政許可。這里包含了兩層意思：其一，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可，其效力具有一致性，并得以存續(xù)保護；二是非經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得隨意變更或撤回。

第二款規(guī)定了在何種條件下，行政機關(guān)可以變更或撤銷已生效的行政許可：一是，法定依據(jù)，包括作為依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章等發(fā)生改變或者廢止；二是，客觀因素或者出于公共利益時，行政機關(guān)可依法變更或者撤銷行政許可。

(二)違法的行政許可被撤銷、被變更。《行政許可法》第六十九條規(guī)定了行政機關(guān)可以撤銷行政許可的五種情形，在這五種情形發(fā)生時，行政機關(guān)可以依職權(quán)，也可以經(jīng)行政相對人或者利害關(guān)系人申請，撤銷行政許可。五種可撤銷情形分別是：1.行政許可的獲取，是由于行政機關(guān)工作的失職，濫用職權(quán)，不作為；2.行政機關(guān)工作人員超出自己的職權(quán)范圍，致使行政相對人獲得；3.行政機關(guān)做出行政許可的程序不符合法律規(guī)定；4.行政許可相對人資格不符合；5.其他情形。

該條規(guī)定體現(xiàn)了在違法行政許可中應(yīng)當如何適用信賴保護原則。只有當被許可人沒有違法行為，行政許可被撤銷時，才可以適用信賴保護原則維護被許可人的合法利益。

三、我國行政許可中規(guī)定的信賴保護原則存在的問題

無論是學術(shù)界還是實務(wù)中，信賴保護原則都得到了足夠的重視。但是由于法律的缺失，實踐中對信賴保護原則的運用仍然不盡人意。

(一)公共利益范圍不明確。《行政許可法》明確規(guī)定為了公共利益行政機關(guān)可以撤銷行政許可。但是什么是公共利益，公共利益的界限在哪里，法律并沒有明確說明。例如“廢塑料煉油案”中，被許可人索賠三百多萬元而只拿到了五萬元的補償。廢塑料煉油也是廢品二次利用，有利于環(huán)境保護，對于公共利益也是有利。不公的判決不僅會使相對人的權(quán)益有所損失，更不利于構(gòu)建和諧社會和法治中國的進程。

(二)補償標準與補償程序缺位。《行政許可法》明文規(guī)定了行政機關(guān)基于客觀條件或者公共利益可以撤銷行政行為，但應(yīng)合理補償相對人。然而，該法對如何補償，補償應(yīng)當遵循什么程序都沒有詳細表明，這也給實踐操作帶來了很大的困難。

(三)限制撤銷機制缺失。《行政許可法》第69條中規(guī)定對違法行政許可行為可以撤銷，可以一詞的不嚴謹給了行政機關(guān)很大的操作空間，既可以選擇撤銷，也可以選擇不撤銷。該條款的規(guī)定是著重實體內(nèi)容，并未涉及任何的程序規(guī)定。對于行政機關(guān)應(yīng)當遵循何種程序撤銷行政許可只字未提。法條的缺憾就是實踐中可操作的空間，也會增減操作困難。

四、完善我國行政許可法中信賴保護原則

(一)明確公共利益的范圍。目前，世界各國對公共利益的范圍采取的明確方法也不同。英美等國家對公共利益的界定采取概括方式，他們在實體法中原則性規(guī)定了只能出于公共利益的目的對公民個人權(quán)利進行限制。并在程序中彌補公共利益具體范圍不明晰的缺陷。日本、新加坡、韓國、臺灣地區(qū)的立法，對公共利益的界定采取的是列舉式或者列舉式與概括式的綜合。對于屬于公共利益的事項進行詳盡列舉，不能窮盡的，用“其他”等兜底性條款進行概括。

我國采取的是概括式規(guī)定公共利益，但是其他地方?jīng)]有任何的明確，需要進一步規(guī)定。首先，從定義上明確公共利益，利益受用的主體是社會大多數(shù)人，且利益對于公眾是有價值的，并非而無意義。其次通過列舉式將常見的公共利益羅列，以便于實踐操作需要。最后，對于沒有羅列的公共利益應(yīng)當規(guī)定確認主體及程序。

(二)完善補償機制。對于行政許可法中沒有規(guī)定的內(nèi)容，應(yīng)當加以完善。補償?shù)臉藴屎统绦驊?yīng)當以法律的形式確定下來。補償機制的完善對于行政相對人合法權(quán)益的獲取是重大改善，同時也可以限制行政機關(guān)濫用權(quán)力。

補償?shù)幕緲藴蚀_定以后，應(yīng)當允許地方根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟等條件在地域范圍內(nèi)變更。補償?shù)某绦蛞矐?yīng)當完善，如賦予行政相對人申請補償權(quán)，在其合法權(quán)益遭到侵害時，允許其復(fù)議，權(quán)利用盡時也可以提起訴訟。

(三)完善限制撤銷機制。《行政許可法》規(guī)定了行政許可撤銷的情形，但沒有規(guī)定撤銷程序。法律常常認為遲來的正義不是正義，程序正義也是法律正義的重要組成部分，如果欠缺程序的控制，公權(quán)力的行使容易泛濫，行政許可相對人的合法權(quán)益就很難得到保護。

完善行政許可的撤銷程序，應(yīng)當注意以下幾點：1、保障行政相對人的知情權(quán)。2、行政相對人的申訴和聽證權(quán)。3、行政機關(guān)必須在聽取行政相對人申辯意見后，才可以作出撤銷或者不予撤銷的決定。如果強制要求其聽取，公民的合法利益是無法得到保障。4、給予行政相對人權(quán)利救濟的途徑。

結(jié)語

作為行政法中重要的原則之一，信賴保護原則可以限制公權(quán)力，保護公民的合法權(quán)益。如何利用好這一原則，保護公民權(quán)益是我們需要探討的。這一原則的確立和發(fā)展，不僅是我國行政法領(lǐng)域的進步，更是我國社會主義法治事業(yè)的進步。社會主義法治進步的進程中，法律的完善即是手段也是結(jié)果。然而法律的靈魂是在實踐中的運用，而不是紙上的法律。因此法律原則的確立有利于法律是實施和運用。信賴保護原則作為行政法中的精粹，值得我們用更多的時間去研究和探討。

【注釋】

①[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社 1999 版，第135頁