經濟適用住房繼承問題研究

(華東政法大學 上海 200050)

一、問題的提出

經濟適用住房系政府提供政策優惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格，具有保障性質的政策性商品住房。經濟適用住房面向低收入群體，是我國住房保障系統中的重要組成部分。①

目前，各地政府出臺的經濟適用住房政策中，關于權利人在規定的限制上市交易期限內死亡情形下的繼承方案，有如下幾種模式：第一，繼承人不得繼承房屋，由住房保障中心按照原出售價格回購。典型的如成都市。第二，繼承人在住房保障中心核準下可繼承房屋，繼承后的經濟適用住房性質不變。典型的如北京市、杭州市、嘉興市、義烏市、徐州市等。第三，繼承人須按市場評估繳納相應價款獲得房屋完全產權后繼承房屋。典型的如張家港市。第四，屬于申請家庭成員的繼承人方可繼承房屋，否則繼承人僅得針對回購款主張分割請求權。

不同的政策反映出，我們需要厘清如下問題：經濟適用住房得否作為遺產被繼承？倘若能繼承，繼承人及繼承標的之范圍是否因經濟適用住房政策而受有限制？本文嘗試就此問題進行探討。

二、經濟適用住房的可繼承性分析

繼承人繼承的財產以遺產為限，不得繼承遺產以外的財產?！吨腥A人民共和國繼承法》(以下簡稱《繼承法》)第三條第二項明確規定公民的房屋屬于遺產范圍，但《繼承法》未對“房屋”一詞進行分類或限縮。從民法的一般原理來看，擴大公民的行動自由是無須論證的，反之，限縮公民的行動自由或增加公民的負擔則須嚴密的論證及充足的理由。照此法理，在《繼承法》未限定何種類型房屋可作為遺產的背景下，我們應當認為所有類型的房屋均可作為遺產予以繼承，方可體現對私權的尊重與保護。

有觀點認為，購房人購買經濟適用住房有嚴格的條件和程序，從而與購房主體產生了一定的人身關聯，具有相當的人身屬性，不得繼承。但是，這種說法混淆了申購環節與繼承環節法律對資格的不同要求。經濟適用住房政策對申購人的資格限制僅存于房屋申購環節。為實現經濟適用住房的保障目的，在購房人取得房屋產權之后，對其權利仍有相當的限制。然而這種限制對于權利人而言，僅是權利負擔，不能將負擔演變為身份屬性的一種。作為比較，知識產權中的相關制度有助于說明此問題。公民對其作品的財產性權利可被繼承，但署名權等具有人身專屬性的權利不得發生繼承。蓋因為署名權之行使須由權利人親自為之，任何他人均不可能替代著作權人署名。而經濟適用住房場合，房屋一經購得，并非僅有權利人方有居住使用該房屋的可能。

三、經濟適用住房的遺產屬性

此處所稱遺產屬性系指被繼承人生前對經濟適用住房享有的權利性質。由于經濟適用住房的土地使用權由政府劃撥，住房人對房屋的權利又受到種種限制，因此房屋權利人對房屋究竟享有何種權利素有爭議。

(一)購房人對經濟適用房享有所有權

《經濟適用住房管理辦法》第三十條規定：“經濟適用住房購房人擁有有限產權?！薄坝邢蕻a權”系政府部門創造的概念，表達了政府部門對經濟適用住房之權屬性質的理解或欲追求實現的權屬狀態。但是，當我們判斷經濟適用住房的遺產屬性時，應將其納入財產法的體系予以觀察。產權系指財產權，包含債權、物權等。然而，我國民法學所使用的產權，多為狹義的產權，除非另有說明，均指所有權。②由此，購房人對房屋享有的有限產權屬于所有權。此結論與經濟適用住房的交易規則也是相符的。

(二)所有權前提下的兩種制度模式

在承認有限產權系所有權的前提下，學界和實踐對權利主體又有不同的認識，主要分為單獨所有權說和共有權說。

1、單獨所有權說

此說認為，有限產權系指購房人獲得房屋的所有權，但其對房屋的收益、使用和處分等權能受到限制。該說有兩個特點：第一，認為房屋所有權單一，由購房人享有，政府對房屋無所有權。第二，購房人的所有權之使用、收益、處分權能受到限制，房屋不得任意流通，住房人亦不得隨意改變房屋的用途。

否認此說者多從價值衡量角度闡述觀點，突出此說下政府權利受限以及市場投機行為多發等不利后果。然而，價值衡量的論述不足以否定實然的法律關系，僅能為制度設計層面提供理論參考。從解釋層面上看，單獨所有權說最大的障礙在于購房人能否取得相應的建設用地使用權。倘若承認購房人對經濟適用住房享有單獨的所有權，根據我國物權法“房地一體”主義的規定，購房人也取得了相應的建設用地使用權。

上述觀點認為受讓政府劃撥的建設用地使用權須以支付出讓金為必要，恐有不妥。追朔該說源頭，大概源自《中華人民共和國城市房地產管理法》。該法第四十條第一款規定：“以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規定，報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續，并依照國家有關規定繳納土地使用權出讓金?！睋艘幎ǎ烧畡潛艿慕ㄔO用地使用權在流轉過程中須經批準并繳納出讓金。但是，由此無法得出受讓劃撥的建設用地使用權須以繳納出讓金為必要。③依照文義解釋，土地出讓金之轉讓須依國家規定進行。國家有權規定出讓金之數額，亦有權根據實際情況不收出讓金。當國家不收取出讓金時，制度層面就表現為無相關的規定可遵循，但土地使用權主體可以發生變更。當購房人從政府或開發商手中購買經濟適用住房時，無須繳納土地出讓金，但可獲得相應的建設用地使用權。實際上，居民購買經濟適用住房后，其權屬登記簿上明確載明土地性質為劃撥土地。由此亦可證明，土地使用權權利主體已變更為購房人，但因未支付出讓金，故而土地使用權之劃撥性質未發生改變。依照前述解釋，既符合實踐情況，也與物權法之“房地一體”主義相融洽。

2、共有權說

(1)現實基礎

在單獨所有權的制度設計中，購房人有巨大的投機動機，故而虛假申購現象層出不窮。在此背景下，有地方政府在原有的經濟適用住房政策基礎上予以創新，設計出新的權利架構，即房屋所有權由政府和購房人共有，且多為按份共有。

目前，共有權說有一定的現實基礎。2016年，上海市頒布《上海市共有產權保障住房管理辦法》，第十六條明確規定購房人和政府按照各自產權份額共同享有共有產權保障住房的產權，且購房人產權份額參照相鄰地區、相近品質商品住房價格進行確定，并于第三十條規定“房地產權證上記載房地產權利人、產權份額、注明同住人姓名，并注記‘共有產權保障住房’。”

(2)否定觀點

反對者認為，即使地方性政策有共有產權的表述，但其制度安排于諸多地方有別于共有權之特征：第一，政府對經濟適用住房無占有、使用、收益和處分等權利，難謂其享有所有權。第二，根據我國《物權法》的規定，共有人須共同承擔保管、修繕共有物的費用。但是，各地的經濟適用住房制度均規定由住房人自行承擔前述義務，與共有人間的權利義務關系不同。第三，在共有場合，須經一定比例或全體共有人的同意方可處分共有物，但是經濟適用住房購買人在限制期限屆滿后，可自行轉讓該房屋，無須經得政府同意。第四，共有場合，按份共有人可以依協議或隨時主張分割共有物，共同共有人亦享有特定情形下的分割請求權，但是經濟適用住房法律關系中，政府從無請求分割住房的權利。第五，經濟適用住房的購房人無須向政府支付租金或價款，倘若政府對房屋享有共有權，那么購房人無償占有、使用和收益由政府享有的房屋份額，違反共有的本質要求。④

(3)對上述觀點的反駁

上述理由看似充分，實則經不住推敲。實際上，這些觀點并非新論，早在《物權法》頒布之前，就有學者以共有的基本原理為基礎提出上述論述。⑤在當時，國內并無關于共有的法律制度，只能借助于民法原理予以介紹。但在《物權法》頒布之后，共有的法律關系得以明確，在現有的共有制度下，上述理由的基礎有了許多破綻，具體如下：

第一，關于對共有財產的管理及費用承擔問題，《物權法》規定共有人間有約定的，依約定。以上海市為例，購房人申購經濟適用住房的，須簽訂《上海市共有產權保障住房(經濟適用住房)預(出)售合同示范文本(2013版)》。該合同包含了房屋使用協議，對物業管理和房屋使用予以約定。其中，第二十一條還明確規定購房人須繳納該房屋的全額房屋維修資金，支付全額物業服務費用。所以，由住房人自行承擔修繕管理義務及相關費用，并不違反物權法關于共有的規定。

第二，關于共有物的處分，亦以共有人的約定優先。一方面，政府與購房人約定在特定期限內不得轉讓該房屋，系關于共有財產之處分的約定，當無疑問。另一方面，在特定期限屆滿后，購房人可單方面轉讓該房屋，是否違反了共有的制度呢？答案是否定的。在民法上，同意分為事先允許和事后承認兩種方式。合同中約定限制上市交易期限屆滿后，購房人可轉讓房屋，乃是政府對購房人轉讓的事先允許，不違反共有制度。

綜合本段所述，經濟適用住房作為被繼承人生前的財產，其財產性質為所有權，分為權能受限制的單獨所有權和共有所有權兩種模式。

四、經濟適用住房的繼承方式

如本文開頭所述，各地關于經濟適用住房的繼承問題有多達五種不同的模式。綜合各地實踐及法律規定，筆者主張經濟適用住房當由繼承人直接繼承，不對繼承人范圍做資格限定，繼承人無須繳納土地出讓金。以下筆者對不同的繼承模式予以簡要評析。

(一)不得繼承型

不得繼承型系指經濟適用住房權利人在上市限制期內死亡的，住房保障機構即按照原出售價格回購。⑥根據前文論述，我們知道，經濟適用住房屬于遺產，具有可繼承性，被繼承人對其擁有所有權。依照繼承法的規定，繼承人死亡時即發生繼承。除非購房人在合同中同意其死后其房屋由住房保障中心回購，否則該強制性回購行為涉嫌侵害繼承人之繼承權。

(二)特定繼承人繼承型

特定繼承人繼承型系指權利人在上市限制期內死亡后，由政府部門對其繼承人進行資格審核，若繼承人符合特定資格要求，則可繼承該房屋，反之，則不得繼承房屋，僅得主張房屋回購款的金錢請求權。所謂特定資格有兩種類型：其一，要求被繼承人符合該地經濟適用住房的申購要求；其二，要求被繼承人是購房人的家庭成員且為共同申請人。此種模式最為常見，北京、上海、深圳等城市的規定雖各有不同，但均在此模式框架之下。這樣的政策安排有一定的合理性，但與法律法理恐有不符之處。

第一，從繼承權的本質屬性來看，繼承權來源于血源關系。即使為了鼓勵共同生活的人相互扶助，將扶養事實作為繼子女繼承權的產生依據，也未動搖繼承權這一本質屬性。經濟適用住房的申購資格是對購房人通過法律行為繼受房屋的行為能力方面的認定，不應以此對基于血源關系的繼承關系產生影響。

第二，繼承權是公民的基本權利，限制繼承權的規定應當通過法律作出。各地通過政策性文件作出的規定位階較低，不足以否定繼承資格，也無權限縮繼承范圍。以上海市為例，《上海市人民政府辦公廳印發的關于經濟適用住房申請家庭成員死亡后相關事宜的處理意見》(以下簡稱《處理意見》)規定，在限制上市交易期限內，經濟適用住房權利人死亡的，僅當繼承人屬于申請家庭成員，方得繼承該房屋，否則只能分割房屋的回購價款。該《處理意見》系上海市辦公廳出臺的政策性文件，其位階尚低于地方性規章，何以能限制公民依《繼承法》享有的繼承權？因此，該《處理意見》一方面抵觸了上位法(《繼承法》)的規定，另一方面實質損害了繼承人的權利(徑直否定繼承人的物權，僅賦予其回購情形下的金錢請求權(債權))，當屬無效。

第三，限制乃至禁止經濟適用住房繼承，最主要的目的在于保護房源，防止保障性住房輕易流入自由市場。此目的誠值肯定，但不可過度解讀。一方面，經濟適用住房權利人在上市交易限制期限屆滿之后，有權轉讓該房屋，且對受讓對象不做限定。由此可知，經濟適用住房本身并不絕對禁止經濟適用住房流入市場。實際上，政府也需要通過房屋上市交易融得一部分資金，以投入新一輪的保障性住房建設。因此，過分夸大保護房源的重要性，甚至認為發生繼承會損害社會公共利益的論述均不可取。另一方面，根據我國繼承法的規定，繼承人繼承遺產遵循概括繼承和限定繼承的原則。權利人在市交易限制期限屆滿前死亡的，其使用、收益、處分等權能受到的限制均由其繼承人承受，于政府而言并未產生實質性危害后果。

(三)經轉商繼承型

經轉商繼承型系指權利人在限制上市交易期限內死亡后，其繼承人可繼承房屋所有權，但須按市場評估價繳納政府產權部分的房屋價款。⑦此種模式雖認可繼承人對房屋的繼承，但為行使繼承權增加了前置性義務，與繼承法的規定抵觸。況且，在通常情況下，繼承經濟適用住房之人的生活相當拮據，倘若其對房屋的繼承須以支付相當比例的價款為前提，繼承人往往陷入無力支付的窘境，該規定實質上剝奪了繼承人的繼承權。

五、結論

經濟適用住房是公民財產的一部分，即使權利人在限制上市交易期限內死亡，仍可作為遺產予以繼承。其遺產屬性系所有權，分為權能受限制的單獨所有權和共有所有權兩種模式。在繼承方式上，經濟適用住房由被繼承人直接繼承，各地經濟適用住房政策不得違反《繼承法》而限定繼承人或繼承標的的范圍。繼承發生后，房屋性質不變，仍舊按照經濟適用住房政策進行管理。

【注釋】

① 關于經濟適用住房的供給對象，在政策上進行過調整。最初，經濟適用住房的供給對象面向中低收入群體。2006年，《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》(國發辦[2006]37號)頒布，將供給對象調整為低收入群體。

② 參見崔建遠：《住房有限產權論綱》，載《吉林大學社會科學學報》1994年第1期。

③ 參見李樹芳：《劃撥取得國有土地使用權可繼承》，載《中國公證》2016年第11期。

④ 參見朱倫攀：《產權型保障性住房物權變動研究》，西南政法大學碩士學位論文，2013年。

⑤ 參見崔建遠：《住房有限產權論綱》，載《吉林大學社會科學學報》1994年第1期。

⑥ 參見《成都市房產管理局關于經濟適用住房售后管理有關問題的通知》(成房發〔2009〕167號)。

⑦ 參見《張家港市人民政府關于印發<張家港市共有產權經濟適用住房管理辦法>的通知》(張政發規〔2014〕10號)