農村集體資產股份權能改革研究
——以G、R市為例

劉炳琳

(西南民族大學 四川 成都 610041)

一、G市、R市農村集體資產股份權能改革的現狀

(一)G市Y村改革概況。通過在G市農業局進行問卷調查，首先可以梳理出Y村“一清、二改、三統、四發”的改革思路，即一清產核資，二股份改造，三統一標準，四發放股權證。在改革時確認集體經濟組織成員資格的方法主要有：針對具有本村集體經濟組織所在地常住戶口，以農村集體土地為生活保障，并且具有較固定的生產生活狀態的人；外嫁、入贅，新生等人員則以是否長期居住的事實狀態為依據，經村民會議或村民代表會議同意；隊服兵役、求學、兩改一股等特殊人群實施資格保留。

村中以改革為跳板，立足優勢開發項目，但是根據當地村民采訪的結果，村民收益并未達到預計的成果，甚至更低。村民表示對“農村集體產權制度改革”了解甚少，甚至改革的開始就是一本突如其來的“股民證”，村民仿佛是被村改革牽著走的旁觀者，而不是實地的參與者。

(二)R市改革概況。首先農民身份資格確認問題是農村集體資產股份權能改革中的最基本也是最重要的問題，其中T居集體經濟組織制定了自己的成員身份認定辦法，使得身份認定工作有章可循。

R市村集體在進行農村集體產權制度改革時自主選擇了具有創新性的改革模式。一是整合資源、規模經營。二是股份改革，壯大集體經濟。三是整村土地流轉，盤活集體資產。四是資金、資產入股分紅增收。五是物業租賃增收模式。六是旅游開發增收。

(三)G市和R市改革現狀對比。兩個地區調研完成后，筆者發現在農村集體資產股份權能改革的背景下，兩個地區的發展狀況，發展模式有很大的不同。R市村集體以此為跳板因地制宜發展了村經濟，而G市村集體經濟發展和村民獲益相對缺失。

G市Y村沒有很好的做到因地制宜發展村集體產業，合理利用土地，有效增加村民的分紅。R市村集體抓機遇，趕機會，因地制宜發展產業，多種方式合作產業，力求資源合理利用，創新改革，村民得到增收。通過整村土地流轉實現規模化、產業化發展：越來越多的農業產業化龍頭企業、工商企業、專業合作組織等投資參與農業規模經營，整村流轉土地，成為推動農村土地經營權流轉的重要力量。

二、農村集體資產股份權能改革存在的問題

(一)村委會改革信息普及工作不到位，導致村民的自主決定參與權受損。調研顯示，Y村采用的是村民代表普及的方式，在改革前期，村民代表對村民的普及并沒有做到位，因此村民在對改革進行的流程并不清楚的情況下就收到了村委會發放的股權證。調研過程中，項目小組了解到有一部分村民決定將土地留下來自主經營，并不愿意參加村中的改革。在這部分村民拒絕參與改革后，因其承包地占地位置屬于村改革小組事先規劃為發包給大戶種植的土地區域，村中并未重新進行妥善規劃，且影響村民進行正常的農業生活，使其不得不放棄耕種外出務工。

相較而言，S省R市在改革前期就對村民進行了相關的細致普及，向村民分發傳單并進行了人到人的宣傳，最后以簽字確認的辦法來確保每位參與改革的村民知曉改革的內容。通過兩地改革試點對比，可以看到R市相關改革試點的村民普遍對改革各種信息和進程了解較全面，很大程度上體現出村民參與改革的自愿。

(二)身份資格認定標準不統一，侵犯少數弱勢村民權益的行為時有發生。農民身份資格確認問題是農村集體資產股份權能改革中的最基本也是最重要的問題，但在實際操作中，由于農村長久以來固守的傳統觀念和風土人情的影響，區域間和同一區域不同農村之間的差異較大。

筆者成員在調研中了解到S省R市苗家村外遷戶一問題至今未得到妥善解決，一直上訪。2002年M村出臺政策，規定外遷到村里的人，每人交500元，享受老戶待遇。2006年市信訪局下發文件《關于落實外遷人口待遇的答復》——各村居可以通過外遷人口繳納一定社會公益金，享受與原村民同等待遇。當事人在股改前福利待遇、選舉權與被選舉權等同本村的村民相同，去年拆遷分房子，村里卻劃分了三六九等，表現為新舊不平等、男女不平等的差別待遇。諸如此類，在股改的經濟組織成員身份資格認定上，存在著諸如此類諸多不平等因素——標準不統一，司法審判對其可訴性認知不統一的現象——因而造成侵犯少數弱勢村民權益的行為。

(三)合作社破產后，對村民應當如何承擔債務以及債權人權利如何保障，法律條文與政策均存在空白。農業生產受自然因素影響頗深，本身具有脆弱性和不確定性，并且其經營情況與主導改革的原村委會，董事會，監事會等組織的成員本身的思想水平，道德水平，經營能力等因素息息相關。合作社經營不善將會牽一發而動全身，影響每一個該與改革的村民的利益。

筆者成員實地調研發現，S省R市等改革試點，村民以出資額(股本)為限承擔合伙責任，此與我國民法體系中規定的合伙制度責任承擔問題不符。但針對改革中可能出現破產的情況，相關政策與法律條文并未做出明確規定，導致合作社破產后，村民責任承擔與債權人權益保護都處于不明晰的狀態下，從一定程度上阻礙了外來資本對改革試點農村的投資，導致試點的經濟發展阻滯，讓為村民增收成為空談。

三、農村集體資產股份權能改革的完善建議

由于各個地區的經濟發展狀況存在差別，沿海地區比內陸地區改革后的發展形式更呈現出多樣化的特點。因而從普適性推廣的角度出發，農村集體資產股份權能改革應通過政府、基層自治組織、人民群眾等多方主體的通力合作來克服當前的實踐困境，進而使該制度更好地契合和滿足不同地區的差異化需求。

綜合S省G市和S省R市兩地的改革進程，結合當前改革發展實際，筆者對加強農村集體資產股份權能改革的工作提出以下幾點建議：

(一)改革前期加強宣傳力度，保障村民的自主決定參與權。改革過程中，為保證村民在改革中的自主參與決定權，村委會應當就改革的背景、發展規劃、收益預計等信息，進行公開宣傳并向村民進行全面的普及，讓村民知悉改革的有關事項和改革情況，為村民解疑答惑，尊重村民對改革的意見和建議，使村民的自主參與和村委會的干預相平衡。

要想村民在村集體中真正落實自己的主人翁地位，就應當保障好村民的選舉權，監督權，決策權，管理權。這一切的實現也應當是以對村集體事務的知情為基礎，保障村民對農村集體產權制度改革細節的知情，以通俗化的表達方式傳達改革思想，再充分傾聽民意，落實民主決策。只有村民全程參與，才能更好的平衡村民個人利益和集體利益，才能創建良好的發展紐帶，村民主動做，愿意做，積極做，才能更好的落實改革的實施。

(二)各地因地制宜統一身份資格認定的標準，確保身份認定工作有章可循，減少對弱勢群體利益的侵害。針對成員資格界定問題，黃延信提出了三項原則：一，尊重歷史，集體資產是各個歷史階段集體經濟組織成員共同勞動的成果，因此成員資格也應該涵蓋各個階段不同的群體。二，權利義務對等。三，標準一致[1]。郝秀琴提出兩項要求：一，制定程序公開透明讓更多村民參與進來保證公開公平。二，既要堅持民主原則，也要保證少數人利益[2]。身份資格認定作為農村集體產權制度改革最為基礎的部分之一，各地因地制宜確定統一的標準尤為重要。標準的制定不僅要參考客觀的各地實際情況和發展方向，也要遵從農村基層民主管理制度，在協商中聽民聲，表民意，尊重歷史和遵從現實，確保障工作的公開性和公正性，做到規范操作，通過居民議決的方式為集體經濟組織及成員的合法權益保駕護航，確保改革工作順利有序推進。

對于身份認定工作的流程，可以借鑒R市T街道的方法，改革領導小組具體負責農村集體經濟組織成員身份認定工作，并設立監督小組對身份認定工作進行監督。主要流程可以大致分為：第一步召開村民(居民)代表會議。第二步首次公示初步結果。改革領導小組以戶為單位開展人口調查，將調查成果編輯成冊，簽字確認后在村(居)務公開欄內進行初榜公示，公示期內對成員名冊有異議的，按規定程序核實確認后予以修正。第三步二次公示核實修正結果。第四步最后公示最終結果。最終成員名冊，在村(居)務公開欄內進行公示，并逐戶簽字確認，作為股東身份和股權量化的依據。第五步存檔備查。

(三)完善合作社破產后的權責相關的法律制度。從我國先行的法律來看，農村集體經濟組織屬于特別法人，不適用我國的《企業破產法》，固然不因適用我國企業破產的程序與法律條文，而相關的政策與法律也并未對農村集體經濟組織的破產能力與破產程序做出規定。目前我國學界，對于是否應賦予農村集體經濟組織破產能力持兩種觀點，一種觀點是以宋紅松為代表的贊成態度，認為“建立村集體經濟組織破產制度不僅可以對村集體經濟組織實行優勝劣汰，將其真正推向市場；同時也有利于促進村集體經濟組織建立完善規范的經營管理制度，最終有利于我國農村經濟的良性發展”[3]。另一種觀點認為農村集體經濟組織不應有破產能力，是以學者屈茂輝為代表的，他們認為賦予農村集體經濟組織法人破產能力目前在我國沒有廣泛的民意基礎和立法上的可接受性，并且確定其破產財產的十分困難[4]。

以上兩種觀點各有其合理考慮理由，但本文認為，在如今市場經濟發展的大背景下，《民法總則》雖然已經確立了其法人地位，但是如果讓農村集體經濟組織破產能力缺失，會讓其法人地位失衡。破產機制作為對債權人的保護機制，一旦缺失，將會使農村集體經濟組織法人與債權人的權責不明晰，阻止社會資本進入農村，也組織農村集體經濟組織進入市場。

結語

根據調研實際情況得知，改革中兩地在身份認定問題上，大多均以戶籍為標準參與評定。G市Y村進行改革時村民參與權與自主性難以得到保障，而R市村集體改革過程中保障了村民的知情權與參與權，民主性較強。且參與農村集體產權制度改革后，Y村產業發展相對單一，未能做到因地制宜發展經濟，R市較好的做好了創新發展，各村因地制宜制定了發展政策，村民收入途徑多，數量增，做到了穩中求進。筆者針對改革推進過程中的問題提出相應的解決建議，我們完全可以預見，農村集體資產股份權能改革的有效施行在發展農村經濟和實現共同富裕中的作用將更加突出。