國有企業內部審計配合“兩統籌”實施的路徑研究

孫文欣

0 引言

黨的十八屆三中全會提出了國家治理體系和國家治理能力現代化、完善和發展中國特色社會主義制度的全面深化改革總目標。這不僅表明我國的治國理政已經步入嶄新的發展階段，而且意味著國家治理環境將更加復雜多變，治理風險會進一步加大。國家審計是順應完善國家治理而產生的，是國家治理體系的重要組成部分，作為國家治理的工具，政府審計面臨的挑戰也將更加嚴峻。黨的十八屆四中全會進一步提出了對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計“全覆蓋”的總體要求。《國務院關于加強審計工作的意見》也強調要推進審計監督“全覆蓋”。

2019年，在審計全覆蓋基礎上，審計署提出了“兩統籌”這一審計工作要求。“審計兩統籌”，指的是審計項目統籌和審計組織方式統籌，具體措施包括加強審計工作統籌和管理模式創新，改進政策跟蹤審計組織方式，聚焦審計重點，推動審計機關之間的溝通銜接平臺建設，形成全國審計工作一盤棋，進而強化審計項目組織管理和審計計劃執行。“審計兩統籌”是基于審計全覆蓋的要求上提出的創新機制，為實現審計全覆蓋提供有力支撐，統籌配置審計資源，提升審計監督效能，保證審計工作落到實處。但是，在審計資源有限、審計任務緊迫的現實背景下，“審計兩統籌”的落實就需要內部審計的參與和配合。

1 內部審計配合“兩統籌”的背景分析

1.1 審計全覆蓋與審計資源有限的矛盾

2014年國務院印發《關于加強審計工作的意見》以來，審計全覆蓋得到全面推進。到2017年年末，審計署對中央一級預算單位實現審計全覆蓋，對中央企業和金融機構的覆蓋率達到75%以上。審計全覆蓋要求審計監督的范圍將覆蓋到公共資金、國有資產、國有資源以及領導干部的經濟責任審計等，審計范圍擴大、審計需求增加。與此同時，有限的審計資源就對高效利用審計結果、改善審計方式、統籌審計項目和審計組織方式提出來更高的要求。“審計兩統籌”提倡跨層級、跨區域地整合審計資源，加強審計項目之間、審計機關之間、審計主體之間的溝通協調，避免重復審計浪費資源，提升審計效率。

目前我國政府審計的主體較為單一，主要是審計署及其下屬機構。單一的審計供給模式不利于審計的應用和提高，政府審計也在探索新型的審計模式以應對多樣化的審計需求，包括借助外部資源開展審計工作。通常而言，借助外部資源包括購買服務和外聘專家。購買服務是將項目的整體或部分內容外包，由社會第三方審計機構承接業務。這種方式可以提高審計效率、滿足多樣化的需求。

政府審計的需求性和多樣性在擴大，借助第三方力量完成審計項目已經成為一種常見的手段。獨立性和質量逐步提高的內部審計也可以配合政府審計，助益審計“兩統籌”的實施，補充現代審計結構。

1.2 內部審計的優勢

2016年國資委印發的《國務院國有資產監督管理委員會文件》中提出內部審計工作重點包括經濟責任審計、財務收支審計、管理審計、重大事項專項審計、境外審計以及內部控制評價和審計。中央企業內部審計具有全面了解組織情況、專業專項監督審計的優勢。

基于某大型國企內審人員組成來看，內審人員多為從下屬子公司調撥，有多年的項目經歷，因此在與被審計單位溝通時，相似的工作經歷一方面可以幫助審計人員在審計準備階段分析重要性、明確審計風險，另一方面也可以促進審計人員與被審計單位工作人員的溝通、獲取審計信息。同時也發現，該集團企業內審部門的員工且具有財務、物資、工程、計劃等多種專業背景，審計的綜合能力強。因此對于行業專業化程度高、體量大的企業，外部審計合理利用內審成果可以極大得提高審計效率、節省審計成本。“審計兩統籌”的提出就很有前瞻性地給內審的發展指出了方向。

1.3 內部審計的發展與完善

2018年1月，《審計署關于內部審計工作的規定》新增了“對本單位及所屬單位的自然資源資產管理和生態環境保護責任的履行情況進行審計”的內部審計職責；5月，在中央審計委員會第一次會議上習近平總書記進一步指出“要加強對內部審計工作的指導和監督，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力”。 總書記的講話和審計署的具體規定都預示著內部審計將成為國家審計戰略統籌的有機構成，將與國家審計共同致力于審計監督全覆蓋和服務地方經濟社會高質量發展。

審計機關的法定職責之一就是對依法屬于審計監督對象的單位的內部審計工作進行業務指導和監督。因此，作為經濟運行制動系統元素之一的審計機關要著眼于推動市場經濟健康發展和建設現代化經濟體系，發揮審計的免疫功能，為被審計單位事業健康發展保駕護航。這意味著內部審計已經為國家審計戰略的重要組成部分，內部審計將配合國家審計進一步發揮審計監督的有效作用

近年來，隨著現代化企業的快速發展，企業面臨的市場環境越來越復雜，企業經營風險不斷變化，企業內外部對內部審計的職能越來越依賴，關于內部審計的國家規定和行業準則也在逐步完善，內部審計的質量和獨立性在增強。審計署11號令規定：“國有企業應當按照有關規定建立總審計師制度。”11號令也規定“審計機關應當依法對內部審計工作進行業務指導和監督”、“必要時，可以向內部審計自律組織購買服務”。因此在審計資源有限、審計需求不斷增長的情況下，“審計兩統籌”的提出有效地緩解了當前面臨的困難。在“兩統籌”的推進下，內部審計也需要更快地適用這種高效的審計組織方式，優化審計項安排，更好地配合外部審計。

2 落實“兩統籌”面臨的問題

2.1 基層審計機關落實“審計兩統籌”的保障措施有待完善

由于行政層級差異、經費報銷制度不完備、人員調派手續復雜，審計機關和審計人員對“兩統籌”的推動力不強、積極性不高。實施審計業務時，審計人員為避免復雜、耗時的申請和審批，更加傾向獨立實施審計項目，因此“兩統籌”的落地缺少實務經驗的總結和推廣，內部審計部門也缺少學習、合作的機會。

2.2 利用內審結果的公允性

內部審計要實現作為政府審計治理目標的工具手段，實現審計“兩統籌”的目標就需要保證內部審計的有效性，其根本在于內審結果的公允性。內審結果的公允性的核心基礎是內部審計的獨立性。缺乏獨立性的內部審計部門是無法保證內部審計質量并規避審計風險的。內審獨立性的缺失主要在于，組織內部沒有明確的規章制度保障內部審計部門的職責和權利。內部審計與被審計部門和個人的關系可能是上下級隸屬關系，或者利益相關方。只有在保證內審部門財務獨立、人事獨立和制度獨立的情況下，內審部門才能更好地履職，內審結果才能被有效利用，進而促進審計“兩統籌”的實現

2.3 內審人員的素質

隨著審計“全覆蓋”的部署，審計“兩統籌“的落實，審計的領域逐漸擴大，審計的形式與方法也日漸多樣化，審計的職業發展不僅具有多樣化的趨勢，同時還有高度專業化的特征。社會和企業對審計的高需求和高標準使得對審計人員的能力和專業素質的要求不斷提高。內審人員的素質通常包括專業勝任能力和職業道德水平，IIA又提出內審人員需要具備必要的溝通能力。但是企業內審人員很多是從其他崗位選調過來的，對專業能力的重視往往會忽視其他兩個方面，給內審建設帶來隱患。再者，內審人員進入內審部門后，可能會長期脫離一線崗位，對于專業能力的保持和優化存在不確定性。

3 對策與建議

3.1 完善企業的內審建設

審計署11號令規定：“國有企業應當按照有關規定建立總審計師制度。”完善內部審計的建設可以排除企業經營運轉中各種不當行為的干擾，促進國家政策和公司戰略決策的及時貫徹落實。在我國，內部審計帶有非常明顯的政府審計的烙印，內部審計的建設和發展都有著政府審計的指導和支持。目前盡管只在國有企業內部規定總審計師制度，但是在我國特有的社會主義市場經濟體制下，內部審計的完善和發展是有明顯趨向性的。中國內審協會已經提出倡議在組織內完善內審建設，這其中就包括大型合資企業、民營企業甚至慈善機構等社會組織。

3.2 促進內審的外部融合

各級審計機關要秉持發展理念、樹立長遠意識，提高對審計“兩統籌”要求的重視，打破上下級協調障礙、改善部門溝通渠道，促進內審部門參與“兩統籌”的機會。審計要實現國家治理的目標，內審要配合政府審計作為治理的工具手段，就必須采取多樣性、開放性的實踐推動內部審計結果的產出和轉化。這就需要從內、外層面建立聯動機制，促進外部審計對內審的信賴與合作。外部環境中，政府審計要加強對內部審計工作的指導和監督，充分調動內部審計的潛在力量，形成審計監督的合力。在內審部門內部，審計人員要有必須的專業知識，有規范的選拔機制可以向專業部門選調優秀員工參與內審工作。只有多方面、多角度地改善內部審計的環境，才能創建共謀、共審、共享的審計體系，真正實現審計“兩統籌”。

3.3 提高審計結果的轉化

審計監督是對被審計部門和個人的經營狀況、經濟行為的全面評價，其成果具有很高的應用價值。《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中就把完善審計結果運用機制作為八項主要任務之一，作為新時期審計工作的主要改革重點。提高審計的效果的利用和轉化率，可以從兩個方面考量，一是降低對審計結果的理解門檻，審計結果無論審計報告或其他形式的成果想要得到更廣泛的應用就需要降低自身的理解門檻，用更加簡單易懂的形式降低與信息接收方之間的不對稱性；二是構建審計信息的分享平臺，及時將內部審計發現的問題反映給政府部門，使得苗頭性、普遍性的疏漏能及時被發現并得到治理。

3.4 提前審計實施時間

傳統審計工作是項目結束后再開展的事后審計，現在很多企業強調的離任審計、績效審計、經濟責任審計也往往更加關注任期結束或者項目完結后的審計效果。然而事后審計僅能夠起到客觀評估經營結果、反應企業存在的問題等事后作用。審計的被動性增加，對于企業管理決策的監督、改善作用有限。對相關數據時效性的考量，是審計目標里降低信息不對稱的深層次訴求。遷移審計關口、更早地實施審計，由事后審計向事前審計轉變，可以增強內部審計部門對項目全流程的審計監督。