多測合一的必要性及面臨的問題

楊 東

（調兵山市規劃設計院，遼寧 調兵山 112700）

0.引言

隨著社會的發展，工程建設領域涉及的測繪業務越來越多，隨之而來的是測繪工作量的增加、業務的交叉、測繪成本的增加、矛盾的產生。主要表現在多頭測繪、重復測繪、成本增加、管理復雜、浪費資源。多測合一的實行能很好地解決上述問題，但由于是新生事物又不可避免地會面臨一些新的問題。只有充分認識到多測合一必要性，解決好面臨的問題，才能讓這項新的測繪工作越走越遠、越走越好，帶動測繪服務加速跑，從而更好地促進測繪事業的發展。

1.多測合一的必要性

1.1 推進政府職能轉變，優化營商化境的需要

堅決落實“放管服”改革的重大決策。《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發〔2019〕11 號）明確指出，對工程建設項目審批制度實施全流程、全覆蓋改革，基本形成統一的審批流程、統一的信息數據平臺、統一的審批管理體系和統一的監管方式。工程建設項目審批制度改革是黨中央、國務院在新形勢下作出的重大決策，是推進政府職能轉變和深化“放管服”改革、優化營商環境的重要內容，對于驗收涉及的測繪工作，實行“一次委托、聯合測繪、成果共享”。這為多測合一制度的落實指明了方向，提供了強有力的政策支持，確定了“一把尺子量到底，一個機構干到底，一套成果用到底”的工作目標，是將最多跑一次進行到底的進一步體現。

1.2 新形勢下測繪事業發展、變革的需要

以問題為導向，打破部門之間條塊分割，重新建立一套便捷高效的機制，這本身就是一種機制創新。長期以來，工程建設領域的測繪業務大多被規劃部門、國土部門、房產部門壟斷，這些部門的測繪范圍比較單一，各干各的事。多測合一的實施，有利于測繪資源的整合，有利于推行測繪改革，打破行業壟斷，提升服務效率，構建市場信用體系，激發市場活力和社會創造力。測繪單位想要在測繪市場上占有一席之地，必須改變利用部門優勢獲得市場份額的思想，改變原有的工作模式，不斷提高自身業務能力，強化服務意識，增強競爭意識。要認識到“多測合一”的最終目的是解決營商環境中的提速降費問題，因此各級行業主管部門應該有更高的站位，積極配合地方政府推進“多測合一”的落地。

1.3 解決多頭測繪、重復測繪的需要

目前，多測合一主要存在于工程建設領域。一項工程從開始到結束離不開測繪業務，主要涉及開工前期的地形圖測繪、地界勘測、撥地定樁、建筑物定位放線以及竣工后的規劃核實測量、地籍測繪、房產測繪。

在以往的工作中，建設單位需要多次委托，分別找幾家測繪單位來完成相應的測繪業務，浪費了大量的時間、人力、物力、財力，測繪成本高、效率低。多測合一很好地解決了這一問題，如此繁雜的測繪工作只需委托一家測繪單位就可以完成，避免了多頭測繪、重復測繪，大大節約了時間、降低了成本。

1.4 提高測繪成果利用率，實現成果共享的需要

原有的測繪體系造成了測繪成果的單一化、零散化，管理的復雜化。多測合一可以保證一張藍圖繪到底，需要的測繪成果能夠得到集中體現。在相關數據平臺的支持下實現數據共享，既能夠與大數據時代與時俱進，借助“互聯網+政務”等方式，提升管理精細化程度，實現提效增速，方便業主，開放市場，統一標準，共享成果；又能全面、及時地為相關部門的決策、應急保障提供技術支持。

2.多測合一面臨的問題

2.1 原壟斷部門對測繪市場的重新定位

多測合一實實在在地動了國土、規劃、房產部門的蛋糕。這些部門都有自己的測繪隊伍，利用本部門的行政職能形成了一種定式，那就是和本部門有關的測繪工作必須由自己來干，這部分錢必須由自己來賺。多測合一一定會造成這些部門的利益受損，為了保住自己的利益，一定會出現不愿動、不行動的狹隘思想，甚至采取拖延、觀望的態度，希望能盡可能維持現狀，或者僅是做一下表面功夫，實則按兵不動。破除壟斷行為首先要破除他們的思想，讓他們深刻認識到多測合一勢在必行，清醒認識到推進政府職能轉變和深化“放管服”改革、優化營商環境的決心。與其陽奉陰違不如順應時代潮流，在開放、共享、簡政、服務的社會形勢下，利用自身的人員優勢、設備優勢在業務能力上下工夫，發揮長處補齊短板，找準自身定位，盡快在新的測繪市場占有一席之地，才是可取之道。

2.2 制度體系、標準體系尚需完善

2.2.1 測繪內容的不統一

現階段大部分地區陸續出臺了實行多測合一的相關規定，但對多測合一測繪內容的要求又不盡相同，有的地區只要求竣工測量階段多測合一，有的地區則包含了除竣工測量以外工程建設前期的地界勘測、撥地定樁、建筑物定位放線等測繪工作，還有一些地區把用地復核測量、綠地測量、人防測量、消防測量等作為單項內容列出，而這些內容在有的規劃核實測量和地籍測繪會得到體現。實際上作為項目建設前期設計依據的地形圖測繪也是一項很重要的測繪工作，既然是多測合一就應該將前期的地形圖測繪也納入其中。為了推進多測合一的迅速實施，各個地區紛紛出臺自己的相關政策，各自為戰，造成了全國范圍內多測合一具體內容要求的不統一。多測合一的制度雖然有了，但其具體內容的統一性尚待國家相關部門進一步解決。

2.2.2 測繪標準的不統一

原有的標準、規范已不適合多測合一的要求。比如在進行房屋面積計算方面，有《建筑工程建筑面積計算規范》和《房產測量規范》，依據不同的規范會有不同的計算結果，而房屋面積又直接涉及人民群眾的切身利益，很有可能會造成一些矛盾。長期以來，房產測繪成果的質量檢驗一直是一個難題，相關質檢單位也無法正常開展工作。為了適應測繪發展的需要，讓多測合一一致化，應進一步完善測繪法律法規體系、基礎測繪保障體系、現代化測繪技術體系，加快標準化建設[1]。目前急需解決的是能否在一張圖上體現所有的內容，盡快出臺統一標準體系的成果圖件示范文本。

2.3 測繪成果質量控制是一大考驗

2..3.1 測繪單位自身的成果質量控制

在現有的測繪資質體系中，除部分甲級單位以外，大多數資質單位的業務范圍比較單一，資質中只具有工程測量或不動產測繪（含地籍測繪和房產測繪）業務范圍的其中一項，不能滿足多測合一對于資質的要求。為了獲得市場份額、增強競爭力，這些單位首先要做的就是給測繪資質辦理增項，使得資質同時具有工程測量和不動產測繪兩項業務范圍。但是，測繪成果質量不是單純的靠資質增項能夠解決的，需要投入新的設備，原有的人員也基本不能從事新增業務，這就涉及到重新外聘或原有人員的業務培訓問題，短期的培訓并不能保證相關人員能夠達到相應的水平，很容易造成測繪成果質量不達標，這種情況隨著時間的推移會有一定的好轉。

2.3.2 特殊測繪內容的質量控制

比較特殊的測繪內容里主要有兩項，一項是管線測量；另一項是變形測量。

管線等隱蔽工程，由于在填埋以后很難確定其位置和埋深，所以最好能在填埋之前進行測繪，即便出現由于特殊原因導致測繪工作不能及時進行的情況，也要在填埋時做好標記和記錄，只有這樣才能夠保證隱蔽工程測繪數據的準確性。當然，由于隱蔽工程并不是一次性完成，并且每一道工序之間銜接比較緊湊，為了不影響后續工作，勢必要求隱蔽工程的測繪工作要及時跟進，而多次進入現場又會增加測繪單位的成本。所以，為了保證隱蔽工程的測繪成果質量和測繪單位的權益，最好在簽訂合同的時候明確約定雙方在這方面的權利與義務。

變形測量包括沉降觀測、位移觀測、傾斜觀測、裂縫觀測等內容，對于工程方面的變形觀測來說，觀測對象主要是工業與民用建筑（包括高聳的煙囪等構筑物）、水利工程（如大壩的變形觀測）、地下建筑（如隧道的變形觀測）、橋梁等工程，甚至包括一些大型的機器設備。變形測量與其他的常規測量相比，有三個顯著的特點。一是變形測量具有長期性。長期性是指有些變形觀測從工程開始施工（比如基坑施工）就開始監測，一直到工程結束后的若干年為止。變形觀測能否停止，不取決于時間的長短而是取決于觀測數據能否確認觀測對象的變形量是否不在變化或者變化量比較穩定并滿足相應的規范要求，一般以觀測周期的平均日變形量為標準。二是變形測量具有一定的周期性。周期性是指每間隔一定的時間就要重復觀測一次，而變形測量的觀測周期并不完全固定而是階段性的。工程施工階段觀測頻率較高，根據需要可能會達到1-3 個月觀測一次，工程結束后頻率逐漸降低，工程結束后的第一年觀測3-4 次，第二年觀測1-2 次，以后一年、兩年或若干年觀測一次，直至確認不需要繼續觀測為止。三是數據成果的高精度性。變形測量對于精度的要求最低的要達到1mm,有的會要求達到0.1mm 甚至0.01mm，遠遠高于常規測量的精度指標。另外，在成果的提供方面，不但要有精細化的數據成果，還要有與之對應的變形曲線圖，更要對歷次觀測數據進行對比分析，及時給出分析報告，如果確認數據異常還要及時預警。變形觀測的成果質量直接關系到觀測對象的安全和人民生命財產的安全。所以，變形測量的質量控制是重中之重。

2.3.3 監管部門的質量控制

質量的控制離不開相關部門的監管，建立相應的監管制度刻不容緩。已出臺的政策中都提到了建立相應的管理機構，將符合資質要求的測繪單位錄入多測合一管理平臺，并實行動態管理，禁止價格壟斷、價格欺詐、低于成本價服務等擾亂測繪市場秩序的行為，維護了測繪市場的公平公正，這些都是保證測繪成果質量的前提條件。在具體的工作中，要強化事中事后監管。能否認真守好日常檢查、隨時抽查、最終驗收的每一道門檻，是確保測繪成果質量達標的重要一環。好的制度要有專門的質量監管機構、專業的人去執行，測繪行業具有較強的專業性，監管人員自身的業務能力一定要強。所以，能否配備數量合理且責任心強的專業人才是質量控制的關鍵。現在，有些地方出臺的政策中提到了質量控制的一個特殊規定，要求測繪成果要有負責該項目的注冊測繪師簽字并加蓋執業印章后方能生效，這是一個很好的借鑒，既能保證成果質量又能促進注冊測繪師制度的實施。

2.4 測繪基準不統一

測繪基準是一切測繪工作的基礎[2]。工程建設領域涉及到的測繪基準包括大地基準和高程基準。有的地方測繪基礎比較好，測繪基準比較統一；有的地方因為經濟的原因，測繪基礎較差，測繪基準并不統一；還有的地方因為地處3°帶或6°帶的邊緣，為了減小投影變形建立了獨立測繪系統。個別地區還會出現同一地區規劃部門和國土部門的測繪系統不同的情況，比如規劃部門用的是1954 北京坐標系，而國土部門用的是1980 西安坐標系。2000 國家大地坐標系啟用后，類似情況依舊存在。高程基準也是一樣，測繪工作開展較好的地區早已使用1985 國家高程基準，有的地區依舊使用1956 國家高程基準。測繪基準的統一是多測合一實施的關鍵，也是將來實現成果共享的關鍵。

2.5 測繪成果共享平臺的建設

想要實現測繪成果的共享，離不開數據平臺的技術支撐。由于多測合一實施的時間不長，導致關于共享方面的制度不能及時出臺，平臺建設相對落后。測繪成果共享平臺的建設，缺乏統一的頂層設計和互聯協同信息化平臺，從而制約了對成果的科學及時利用[3]。共享平臺的建設需要一定的人力、物力、財力，各地區經濟狀況的不同、重視程度的不同會造成平臺建設進度的不同。另外，由于全國正處于機構改革階段，各部門之間溝通合作的不協調，也是造成共享平臺建設滯后的一個原因。所以，成果最終能否實現共享，取決于數據共享平臺的建設。另外，有些基礎測繪成果可能會涉及國家安全，相關部門對測繪成果的保密工作做出了相應的規定，共享的同時要注意處理好涉密的問題。

3.結束語

為了推進政府職能轉變和深化“放管服”改革、優化營商環境，促進多測合一的順利實施，多地已出臺相關政策，建立了審核后的測繪單位數據庫，實行信用等級黑名單制度，明確了測繪內容、成果保管單位、監管機構、監管責任，積極建立共享平臺，為多測合一保駕護航。目前，當務之急是盡快建立全國統一的制度體系，統一的技術標準體系，只有這樣才能真正做到全國一把尺、全國一盤棋，讓多測合一在健康有序的軌道上良性發展。