構建現代社會組織體制的思考

◎熊勇鈞

黨的十九大提出：加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。黨的十九屆四中全會指出：必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。本文對“現代社會組織體制”的基本內涵進行了分析，梳理了當前我國社會組織體制發展存在挑戰，并在此基礎上提出了建構現代社會組織體制的對策思考。

一、我國現代社會組織體制的基本內涵

（一）現代社會組織的監管體制。監管體制是國家關于社會組織管理的行政機構設置、權限劃分、權力運行機制等方面的體系和制度的總稱，包括社會組織的登記、備案、分類監管和行為管理等制度。國家以培育社會組織的規模、充分發揮社會組織的積極作用、促進社會組織發展為主要目標；以法律規范為核心對社會組織進行監管，完善社會組織法律體系建設。

（二）現代社會組織的支持體制。支持體制是國家關于社會組織培育發展、扶植推動、優惠補貼等各種支持性政策和制度的總和，包括社會組織的培育發展制度、優先參與購買服務等扶植推動制度、優惠稅收制度等。其實質上體現的是國家與社會關系的另一個基本側面，是行使公權力并動用公共資源培育社會力量、加強社會建設、推動社會組織健康發展的一種國家制度。在我國，政府改革和社會轉型的巨大壓力使社會組織的發展遠遠滿足不了現實需要，培育發展社會組織已成為各級政府面臨的緊迫任務。

（三）現代國家與社會組織的合作體制。合作體制是基于國家與社會之間合作的可能性而建構并形成的另外一種國家制度。在以往的政治話語中通常強調的是國家與社會的差異乃至對抗，關注的是國家體系之外是否存在公共空間及其如何抗衡公權力的問題，而現代國家與社會組織的合作體制強調的是國家與社會之間的共存與合作。現代國家與社會組織的合作基礎在于政府與社會組織都是具有公共性的組織，能共享公共性價值，這決定了雙方在涉及公共性話題如環境保護、疾病預防與控制、普及法律常識等眾多領域相互協作、共同行動。例如，在“26度空調節能行動”剛開始時只是社會組織發揮政策倡導功能的一種社會倡議，后來隨著政府部門的積極介入使之成為政府與社會組織的共同行動。

（四）現代社會組織的治理體制。治理體制是基于自治和共治的理念，在政府引導及社會廣泛參與下建構并形成的一種社會公共制度。現代社會是一種高度自治的公民社會，又是充滿協商、對話、妥協的多元共治社會。社會組織一方面作為自治主體，是以公民為主體、獨立于國家和市場體系之外的自治共同體，另一方面，作為具有公共性的社會力量，它們又是諸多社會事務的參與者和實現社會共治的治理主體之一，具有公共責任和社會責任。基于自治和共治而形成的現代社會組織的治理體制，就其內容來說，至少包括四個方面：一是關于社會組織的自治與獨立的制度及規范。二是關于社會組織協同治理的體制及規范。三是關于公眾參與和社會監督的制度及規范。四是關于網絡化治理的模式及規范。

二、構建現代社會組織體制面臨的主要挑戰

從社會組織體制現狀看，相對于黨委政府和盈利企業的力量來說，社會組織顯得相當薄弱，尚未真正形成多元管理和服務的格局。

（一）管辦不分的現象突出。公共管理者與出資者、公共行政權與所有權兩種身份、兩種不同性質的權力混雜，政府承擔著許多社會組織出資者、服務購買者、資金提供者、監管者等多重角色，職能不明確、不清晰，導致主管部門權力過大，放權不足的現象。同時，也導致主管部門疏于監管，過于寬松的監管，導致社會組織經常遭遇公信力下降的危機。

（二）監管主體的職責交叉、重疊。登記管理機關和業務主管單位權責不匹配“，雙重監管”異化為“雙重不管”，此外對某些新興社會組織監管的法規缺位、法規不完善，現行法律法規條例不能滿足社會組織建設與管理體制改革創新需要，需要新的法制規范與系統化的政策體系支持。

（三）社會組織缺乏主體意識與能力。社會組織在人員、經費、辦公場所等基本資源方面，對政府特別是業務主管單位的依賴程度都比較高，自治性弱。例如，北京海淀區有55%的社會組織認為自身對政府的依賴性較強。

（四）聯動各方缺乏有效合作機制。不少的社會組織對政府相關培育發展工作不太了解，社會各主體之間理念、資源互動不足，共擔社會責任、互聯互通的平臺和路徑沒有建成。以社會組織與企業之間的協同為例。很多企業想履行社會責任，愿為社會組織提供資金、志愿者或公益項目，但找不到對口社會組織、對口服務對象；另外社會組織需要優良的資金、項目以及志愿者，但不知有哪些企業可提供，沒有形成及時、有效的供需對接，造成資源浪費。

三、對策思考

當前，要加快形成現代社會組織體制，就要從國情出發，要盤活現有社會組織資源的存量，擴大社會組織資源的增量，通過體制內改革和體制外發展的雙軌驅動，來構建我國現代社會組織體制。具體來說，一方面要通過社區組織、事業單位和人民團體的改革盤活現有社會組織資源的存量，另一方面要通過發展民間組織擴大社會組織資源的增量。

（一）大力加強基層社區組織建設。在新的社會組織框架中，要特別注意發揮社區在基層社會管理中的作用。社區是居民自治組織，但同時也肩負著基層自我管理、自我服務的任務，很多“社區服務中心”肩負著幾十種服務功能，包括稅收、治安、社會保障、社會福利、社會救助、就業、衛生、防疫，等等。有人用“社會千條線，社區一根針”來形容社區功能的廣泛性，具體體現為，隨著社會的發展變化，居民的各種生活需求也越來越多樣化，社區功能也會出現一個廣泛化的趨勢，因此社區在基層社會自治和管理中的作用也將越來越重要。隨著社會主義市場經濟的發展，人們維護自身權益的意識不斷增強，同時這也會帶來圍繞權益保護而產生的一些權益糾紛，這就需要從社區的基層開始，建立起“把問題解決在基層”的機制。通過社區生活，人們會逐步地認識到，公民意識不僅包括公民權益，也包括公民責任。社區具有成為新型公民社會管理基礎的趨勢，這對中國未來的發展意義深遠。

（二）加快推進事業單位改革。事業單位改革是我國社會體制改革的重要組成部分。目前全國共有事業單位130多萬個，近3000萬人，其各項事業經費支出占政府財政支出的30%以上。事業單位指我國公立的教育、醫療、新聞出版、文化團體、科研機構等，它們實行不同于政府公務員管理體制和企業市場聘任管理體制的事業單位管理體制。按照財政來源劃分，事業單位目前分為四種類型：政府全額撥款單位、政府差額撥款單位、自收自支單位、企業化管理單位。中國與其他發達國家不同的是，在其他國家由非營利的社會組織承擔的社會功能和公益服務，在中國很多實際上是由中國特有的“事業單位”來承擔的。中國事業單位改革的方向，是要建立一個能與社會主義市場經濟體制相適應、滿足公共服務需要、科學合理、精簡高效的現代事業組織體系。在這方面，要研究社會發展領域不同于市場領域的規律，在政府機制和市場機制之間，探索多樣性的、分類指導的管理方式：對管理類事業單位，在保證財政供給的同時，要堅決切斷管理收費與成員報酬之間的關系，實行嚴格的預算約束；對公益類事業單位，要有更細致的財務管理，保證具有比政府直接辦事業和完全市場運作更好的公益服務效果；對經營類事業單位，要逐步實行企業化改制，并規范其經營行為、社會責任和發展方向。

（三）積極實現人民團體的職能轉變。人民團體是指工會、婦聯、共青團、科協、文聯等。這類機構一般都具有自上而下的全國組織體系，在財政供給、行政職級、管理體系等方面也基本參照政府公務員體系。這些組織在革命時期的主要職能是政治方面的，是黨和國家聯系人民群眾的紐帶和橋梁，是組織群眾、發動群眾、團結群眾的力量，是一種統一戰線的組織形式。在社會主義建設時期，這些人民團體要適應形勢的變化，積極推進和實現職能轉變，充分發揮它們在我國社會管理和公共服務中的獨特作用。這些機構有其自身優勢，它們有自上而下的龐大、完備的組織系統，有充分的財政供給和支持，有一支具有群眾工作、思想政治工作和社會工作經驗的人才隊伍，它們不僅是黨和國家聯系群眾的橋梁和紐帶，而且要能在反映群眾訴求、化解社會矛盾、提供公共服務、參與社會管理等方面發揮更重要的作用。

（四）穩步促進民間組織的健康發展。在社會建設實踐中，要充分發揮社團、行業組織和中介組織等社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。當前和今后一個時期，要以社會組織服務經濟社會發展為核心，以提高社會組織能力建設為重點，推進管理體制創新，建立法制健全、管理規范、分類管理、分級負責的民間組織管理體系。要適應發展社會主義市場經濟和政府轉變職能的需要，著力培育發展經濟類、公益類、農村專業經濟協會和社區民間組織，支持和引導科、教、文、衛、體以及隨著人民生活水平的提高逐漸涌現的新型組織。同時要加強對社會組織活動的依法監管，形成社會組織自我發展、自我管理、自我教育、自我約束的運行機制。同時，加大對非法、違法、違紀民間組織的查處和規范力度，打擊邪教組織、黑社會組織、非法傳銷組織和社會敵對組織，保證民間組織的健康發展。

（五）改進治理方式，激發社會組織活力。一方面積極搭建溝通和服務平臺。加快形成有利于社會組織發展的制度環境，推進政府轉移職能、購買服務的常態化、制度化，引導和支持社會組織向多元化、規范化、專業化、精細化方向發展，使社會組織真正依法自立、自律和自治。另一方面要構建良好的動力機制，有效激發社會組織活力。積極順應經濟社會發展、滿足居民需求，符合現代社會組織發展規律、尊重多樣化、個性化，充分發揮社會組織治理社會事務的能力，使其在治理國家事務和社會事務中發揮積極作用，從而有效釋放社會發展的能量。