鞍山市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展的公共政策研究

◎張琦 安峰

改革開放以來，中國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展30余年，在經(jīng)濟總量上實現(xiàn)了跨越式增長。然而在片面追求GDP規(guī)模的影響下，每個地區(qū)、每個城市都一味追求高、大、上，只管上項目，只管要數(shù)據(jù)，而忽略了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性及經(jīng)濟增長的可持續(xù)性，從而逐漸成為制約中國經(jīng)濟健康發(fā)展的瓶頸因素。東北作為中國的老工業(yè)基礎(chǔ)，曾經(jīng)為中國構(gòu)建獨立完整的工業(yè)體系作出了歷史性貢獻，被稱為“共和國長子”。然而，隨著改革開放的逐步推進，東北由歷史所形成的“重工業(yè)占絕大比重”的單一經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法再適應(yīng)新形勢的需要，鞍山曾是新中國鋼鐵工業(yè)的搖籃，有著“共和國鋼都”的美譽。作為東北最大的鋼鐵工業(yè)城市，鞍山也同樣遭遇了“東北問題”的困擾，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、資源枯竭、人才外流、環(huán)境污染等問題日益嚴重，導(dǎo)致鞍山的經(jīng)濟增速逐步下滑且出現(xiàn)了負增長現(xiàn)象。

公共政策是政府管理社會公共事務(wù)的指導(dǎo)準則，它決定著管理活動的方向和目標。正確的政策及有效的執(zhí)行將為國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展帶來良好的效果。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是一個關(guān)系城市發(fā)展的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須制定相應(yīng)的公共政策系統(tǒng)推進。近幾年，鞍山圍繞產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級制定了一些政策，如：《鞍山市加快發(fā)展服務(wù)業(yè)四年行動計劃》、《鞍山市實施質(zhì)量強市戰(zhàn)略工作方案》、《鞍山市推進文化創(chuàng)意和設(shè)計服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展行動計劃》等等，特別是從2016年以來，圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，又陸續(xù)出臺了《鞍山市政府關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的實施意見》、《鞍山市政府關(guān)于支持金融業(yè)發(fā)展的若干意見》、《鞍山市政府關(guān)于推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實施意見》等政策，用來促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)品質(zhì)量提升。政策主要分為以下幾個類別：

一、直接補貼方面的政策

政府通過公共支出來對某些項目進行扶持，刺激創(chuàng)新活動，直接提供資金給公共研究機構(gòu)或者私人機構(gòu)，使其從事基礎(chǔ)性和應(yīng)用性的研究活動，或?qū)氖律虡I(yè)性研究的企業(yè)給予資金補貼，推動該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，針對不同行業(yè)、不同地區(qū)制定不同的補貼政策，引導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如：《鞍山市加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策規(guī)定》提出：對具有自主知識產(chǎn)權(quán)的文化產(chǎn)品、文化服務(wù)，被國家有關(guān)部委評為文化品牌的；文化企業(yè)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的文化產(chǎn)品、文化服務(wù)，出口額達到50萬美元以上的，市政府給予獎勵。這一政策對促進鞍山文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了保障。

二、稅收激勵方面的政策

當前，我國沒有統(tǒng)一的、綱領(lǐng)性的促進產(chǎn)業(yè)升級的稅收政策，也沒有涉及產(chǎn)業(yè)升級的專門文件。鞍山市在保證基本財政收入穩(wěn)定的情況下，采取結(jié)構(gòu)性減稅政策，在可行的情況下減稅。通過減稅，增強企業(yè)活力，促進經(jīng)濟增長。如：《鞍山市政府關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的實施意見》中提出，按照《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》國家需要重點扶持的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。全面落實生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)出口退稅產(chǎn)品范圍擴大政策。《鞍山市政府關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)貿(mào)易的實施意見》提出，落實國家服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅的改革措施，擴大適用出口退（免）稅政策的應(yīng)稅服務(wù)范圍；對服務(wù)出口實行零稅率或免稅。《鞍山市人民政府關(guān)于促進全市外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)發(fā)展的實施意見》提出，優(yōu)化退稅服務(wù)，及時協(xié)調(diào)解決企業(yè)在辦理出口退稅業(yè)務(wù)中存在的困難和問題。對外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)，每月可多次申報出口退稅，優(yōu)先辦理退稅，確保及時足額退稅。

三、政府投資、采購方面的政策

在政府采購方面。積極落實國家相關(guān)的政府采購制度，鞍山市政府采購工作自2006年開始實行“管采分離”，2008年起，市政府通過實行“分段式”采購模式，實行一個采購項目由不同處室按流程操作的方式完成，形成了合理分工、流轉(zhuǎn)順暢、相互制衡、有效監(jiān)督的運行機制。2017年又簡化了政府采購供應(yīng)商入庫程序，由審批公示制改為電子注冊備案制，供應(yīng)商只需在網(wǎng)上填報相關(guān)信息、上傳相關(guān)資質(zhì)文件，即可完成政府采購供應(yīng)商入庫申請。

在政府投資方面。市發(fā)改委、市財政局每年都聯(lián)合下發(fā)基本建設(shè)投資計劃，并要求相關(guān)按照批準的項目名稱、內(nèi)容和規(guī)模進行建設(shè)，嚴禁未經(jīng)批準擅自變更建設(shè)內(nèi)容、更改建設(shè)規(guī)模，加強資金和項目實施管理。市政府出臺了《鞍山市市屬企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究暫行規(guī)定》，明確進一步落實了企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理責任，規(guī)范了市屬國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究行為，明確未履行或未正確履行職責致使發(fā)生在集團管控、購銷管理、工程承包建設(shè)及資產(chǎn)、固定資產(chǎn)投資、投資并購等方面出現(xiàn)違規(guī)經(jīng)營投資，造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴重不良后果應(yīng)當追究責任。各縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)實行投資建設(shè)項目“全程代辦”制度，對符合準入條件的審批事項，推行即時即辦。出臺了《鞍山市市級財政專項資金管理辦法》，明確專項資金的設(shè)立必須符合國家法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定，符合市國民經(jīng)濟和中長期發(fā)展規(guī)劃以及政策要求，符合公共財政支持方向。

四、政策評價

總體來說，鞍山市政府能夠通過公共政策的制定來影響和調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系，維護社會穩(wěn)定和發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)升級中發(fā)揮了積極作用。但在公共政策的制定和執(zhí)行過程中還存在著一些問題，需要著力解決。

1.缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計，前瞻性不強。目前，鞍山市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級缺乏頂層設(shè)計，缺乏系統(tǒng)的政策規(guī)劃，在政策制定上滿足于現(xiàn)有狀況，存在頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳情況，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有得到及時有效調(diào)整。政府缺少政策引導(dǎo)，政策前瞻性不強，產(chǎn)品重產(chǎn)量輕質(zhì)量，市場競爭力不強。

2.優(yōu)惠政策門檻較高，難以真正得到實惠。一些政策，如對需要扶持的高新技術(shù)企業(yè)認定、人才的認定的條件非常苛刻，要件缺一不可，大量需要扶持的企業(yè)尤其是中小企業(yè)、新興企業(yè)面對優(yōu)惠條件卻無法獲得，需要招的人招不到。

3.缺少調(diào)研，存在照抄照搬現(xiàn)象。在現(xiàn)實中，政策制定主體在制定公共政策前往往缺乏全面切實的調(diào)查研究，掌握信息不夠，有的照抄照搬發(fā)達城市，沒有結(jié)合本市產(chǎn)業(yè)和資源特點制定政策；有的機械轉(zhuǎn)發(fā)國家和省文件，體現(xiàn)本市特色少，缺少創(chuàng)新和亮點，競爭力不強。

4.執(zhí)行不到位，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型進程慢。在政策執(zhí)行過程中，有的政府部門敷衍塞責，消極執(zhí)行，致使一些政策難以達到預(yù)期效果。有的對上級政策指令或命令進行過濾，只執(zhí)行符合自己利益的部分，不符合自己利益的部分就不執(zhí)行。如：國企改革的政策一直沒有落實到位，導(dǎo)致目前市屬國企還存在諸多問題，表現(xiàn)為：部分國有企業(yè)集團體制改革沒有完成，內(nèi)部整合進展緩慢；部分企業(yè)集團黨委會、董事會、經(jīng)理層人員未全部配齊；領(lǐng)導(dǎo)人員分層管理制度沒有建立，權(quán)責不明晰，存在決策能力和執(zhí)行力不足等問題；集團內(nèi)部管理制度不完善，精細化管理水平不高；有的企業(yè)集團內(nèi)設(shè)機構(gòu)多，機關(guān)人員多，人浮于事，冗員嚴重，運營效率不高。

綜上所述，公共政策是政府管理社會公共事務(wù)的指導(dǎo)準則，它決定著管理活動的方向和目標。正確的政策及有效的執(zhí)行將為國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展帶來良好的效果。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是一個關(guān)系城市發(fā)展的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須制定相應(yīng)的公共政策系統(tǒng)推進。公共政策作為政府調(diào)控經(jīng)濟社會運行的重要手段，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型方面也發(fā)揮著不容忽視的促進作用，鞍山產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的迫切性日益緊迫。