湖北咨議局的地方事務權

嚴新龍

湖北咨議局是清末預備立憲的產物，咨議局議員資格與議事權限主要由《各省咨議局章程》（以下簡稱局章）及《咨議局議員選舉章程》加以具體規定。根據《咨議局議員選舉章程》，宣統元年（1909年）四月十五日至六月十五日湖北共選出定額議員80名，同時選出旗籍駐防議員3名。湖北咨議局根據局章第二十一條第一項的規定應當對本省地方（地方庶政）“應興應革”之利弊切實指陳，本文將其界定為議決地方事務權。

一、湖北咨議局的性質

關于湖北咨議局的性質，一般認為湖北咨議局實為省級議會的預備，或為省級議會的雛形，具有過渡性質。具體理由包括：1、咨議局作為資政院儲才之基，而資政院為國家上下議院基礎①《改訂資政院院章兩章暨續訂八章》，夏新華等編：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第84頁。，湖北咨議局共有5名議員經議員互選為資政院議員②吳劍杰：《湖北咨議局文獻資料匯編》，武漢：武漢大學出版社，1991年，第358—359頁。；2、咨議局雖僅享有“言”之權而非“行”之權，但畢竟是通過初選舉、復選舉自下而上選出，具有省級議會的程序合法性；3、咨議局雖然根據局章享有一系列職權，但是在實際運行中受制于督撫的裁奪施行權③這一點在湖北咨議局運行過程中較為明顯，湖廣總督在湖北咨議局第一次常年會中經常用“批復”替代“札復”，且湖北咨議局與湖廣總督之間有關議案的爭議并無一件呈請資政院核辦。。

光緒三十四年（1908年）六月二十四日的《憲政編查館等奏擬訂各省咨議局并議員選舉章程折》將咨議局概括為三條要義：咨議局之設，為地方自治與中央集權之樞紐，必使下足以裹集一省之輿論，而上仍無妨于國家統一之大權；咨議局僅為一省言論之依歸，尚非中央議院之比，則其言與行之界限，尤須確切訂明，不容稍有逾越；咨議局與資政院同為議員之基礎，且咨議局議員為資政院儲才之基，兩者應相輔相成而不可相互背離，因此宣布年限后，局中議員，即當隨時為入選議院之預備，故議員資格，議事權限，皆當于此時早為厘定④《憲政編查館等奏擬訂各省咨議局并議員選舉章程折》，《清末籌備立憲檔案史料》下冊，北京：中華書局，1979年，第667—682頁。。憲政編查館將咨議局議員確定為資政院儲才之基，因資政院為國家議會之預備而咨議局實為省級議會之預備，即省級議會的雛形。湖北咨議局屬于具有過渡性質的省級議會雛形，這在理論界基本形成共識，只是從不同角度描述并揭示其制度屬性而已。具體包括：1、《漢口中西報》認為湖北咨議局實為“公民公共團體之組織機關，有責任，無階級，非若朝廷之上，職有大小，分有尊卑”⑤贅庵：《解決咨議局位次之問題》，《漢口中西報》1909年9月5日。。《漢口中西報》描述了湖北咨議局的組織形式與職責。2、有學者認為咨議局“完全是在清朝專制政府地方行政長官嚴密控制之下的點綴門面的咨詢機構”⑥韋慶遠、高放：《論咨議局》，《近代史研究》1979年第2期。。此種觀點揭示了湖北咨議局受制于湖廣總督裁奪施行之權，并不享有真正意義上的職權。3、耿云志先生在詳細剖析局章及清末咨議局憲制實踐的基礎上認為“咨議局是可以獨立議事的擁有一定程度的立法權和監督行政權的地方政治機構”⑦耿云志：《西方民主在近代中國》，北京：中國青年出版社，2003年，第133頁。。耿云志先生根據局章第21—30條⑧孟森：《各省咨議局章程箋釋》，北京：商務印書館，2015年，第57—73頁。，認為湖北咨議局屬于具有一定職權的政治機構，表明湖北咨議局作為省級議會的雛形根據局章理應享有一定的職權。

二、湖北咨議局議決地方事務權的性質與屬性

湖北咨議局在性質上屬于省級議會的雛形，根據局章第六章（職任權限）第二十一條第一項“議決本省應興應革事件”，湖北咨議局享有議決地方事務權。但根據《著各省速設咨議局諭》《憲政編查館等奏擬訂各省咨議局并議員選舉章程》、資政院核議權的虛置以及湖北咨議局議決地方事務權根據局章的實際運行，均表明其議決地方事務權權力屬性極其弱化，具有較強的權利色彩①由于《憲政編查館等奏擬訂各省咨議局并議員選舉章程折》將咨議局職權確定為僅為一省言論之依歸，且嚴格恪守“言”與“行”的界限，因此議決地方事務權實為權利而非權力。。

（一）清廷預備立憲的目的是將清朝的君主專制制度變革為封建的君主立憲制② 張國福：《中華民國法制簡史》，北京：北京大學出版社，1986年，第16頁。

清廷預備立憲的宗旨是“大權統于朝廷，庶政公諸輿論”，據此清廷將咨議局的權限界定為“言”之權，與“行”之權存在明確的界限。“言”之權在本質上是一種表達自由權，屬于米克爾約翰在其《表達自由的限度》一書中所陳述的公共言論③亞歷山大·米克爾約翰：《表達自由的法律限度》，候健譯，貴陽：貴州人民出版社，2003年，第13頁。，同時該表達自由權是有界限的，只能針對庶政，并不包括權力的事項，從而限定了湖北咨議局議決地方事務權的范圍。局章根據此目的將設立咨議局的目的確定為“為各省采集輿論之地，以指陳通省利弊，籌計地方自治”。局章所規定的湖北咨議局的議決地方事務的職權體現了清廷充當牧師的職能，湖北咨議局的議決地方事務權完全受制于督撫的裁奪施行權，因為在湖北咨議局議決地方事務權的整個過程中并無咨送資政院核議的議案。湖北咨議局受制于湖廣總督的裁奪施行權，從根本上受制于君主的行政獨裁權，“從獨裁的歷史以及對獨裁的經典解釋來看，獨裁者行使的絕對權力僅限于行政領域而非立法領域”④諾伯特·波比奧：《民主與獨裁：國家權力的性質和限度》，梁曉君譯，長春：吉林人民出版社，2011年，第136頁。。然而通過設立咨議局（包括其他預備立憲舉措），將清朝的君主專制制度變革為封建的君主立憲制，畢竟是清廷一廂情愿的想法⑤以李經羲、錫良為首的地方督撫（共20人）聯名上書清廷要求速開國會；以直省咨議局議員聯合會為代表的立憲派先后發起三次國會請愿運動；清末革命勢力尤其是湖北更是風起云涌，清廷陷于較為孤立的地位。這些因素決定了清廷試圖將清朝的君主專制制度改為封建的君主立憲制的政治圖謀難以實現，在清末犬牙交錯的各派勢力中，湖北咨議局在實際運行中同樣具有民主政治的意義。。湖北咨議局的民主政治意義主要體現在它是一個程序規則系統，包括劃分選舉區域、成立選舉組織、選舉人資格調查、分配復選當選人（議員）名額、分配初選當選人名額、初選和復選投票。湖北咨議局所具有的程序規則系統在一定意義上強化了其議決地方事務權的“話語權”，但并不具有職權性質。湖北咨議局被局章賦予的議決地方事務權有職權之名而無職權之實，權力雖由局章賦予，但缺乏市民社會基礎，而革命者堅信權力只有通過暴力手段方能取得，正如孟德斯鳩所說，一條萬古不易的政治經驗是，具有權力的人容易濫用權力，直到遇到某種外在限制為止⑥孟德斯鳩：《論法的精神》，申林譯，北京：北京出版社，2007年，第68頁。。如《欽定憲法大綱》第一條規定了“大清皇帝統治大清帝國，萬世一系，永永尊戴”⑦《欽定憲法大綱》，夏新華等編：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，第127頁。，同時通過局章賦予地方督撫對咨議局的裁奪施行權、停會及解散之權。然而湖北咨議局所議決的地方事務的議案⑧湖北咨議局議決地方事務權涉及的議案包括學務、農林、農政、實業及其他議案，共27項，議決地方事務權是涉及議案最多的職任權限，占總議案的39%，其中有18項議案獲得了湖廣總督的全部或部分支持。參見吳劍杰：《湖北咨議局文獻資料匯編》，第125—650頁。，屬于“人民之事”，在客觀上表現為公共利益，屬于“公”的范疇，這是否與湖北咨議局議決地方事務權的權利屬性相悖呢？以私權利行公權力之事在一定意義上體現了權利的異化，屬于“欲其行事，卻未賦其權”。議決地方事務之權完全操之于湖廣總督與君上，這也是有的學者將湖北咨議局定位為地方督撫“咨詢機關”的根本原因。但是作為“話語權”的議決地方事務權基于代議制民主、地方革命形勢、清廷與督撫的矛盾以及議會思想的傳播等主客觀因素獲得了強化，超越局章議案①比如“移民實邊案”“請提淮鹽運商遵章應減款項案”“禁止洋商在租界以外違約經商案”。參見吳劍杰：《湖北咨議局文獻資料匯編》，第208—215、263—264、487—489頁。的提出是湖北咨議局“話語權”得到強化的例證，因此不可與一般的私權利等量齊觀。盡管如此，湖北咨議局議決地方事務權雖有權力（職任權限）之名，卻無權力之實，其權力屬性極其弱化，在行使中表現為具有較強強度的權利性。

（二）資政院核議權的虛置

局章第六章在規定湖北咨議局的職任權限的同時，還賦予資政院核議權，如此看來湖北咨議局的議決地方事務權似乎有更多的權力色彩，但資政院的核議權是虛置的。資政院發軔于光緒三十二年（1906年）九月二十日，先后經歷了資政院奏擬定資政院章折、頒行資政院院章諭、改定資政院院章兩章暨續定八章，最終擬定的《資政院院章》（以下簡稱院章）只有《總綱》與《選舉》兩章，共65條。院章第三章“職掌”第十四條規定了資政院的財政權、立法權，但此兩項“權力”根據第十六章的規定受制于總裁、副總裁、軍機大臣以及各部行政大臣，資政院同樣僅具有“言”之權②《改訂資政院院章兩章暨續訂八章》，夏新華等編：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，第85頁。。在院章第五章“資政院與各省的關系”第二十三條規定“各省咨議局與督撫異議事件，或此省與彼省之咨議局相互爭議事件，均由資政院核議。議決后由總裁、副總裁具奏，請旨裁奪”；第二十四條規定“各省咨議局如因本省督撫有侵奪權限或違背法律等事，得呈由資政院核辦，前項核辦事件，若審查屬實，照二十一條辦理（即得由總裁、副總裁據實奏陳，請旨裁奪）”③《改訂資政院院章兩章暨續訂八章》，夏新華等編：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，第86頁。。可見資政院的核議權并非最終裁決權，實際裁奪權仍然掌握在專制清廷手中。在實際操作過程中資政院的核議權遭到清廷的否認，比如湖南巡撫“私發公債案”、廣西巡撫“巡警學堂案”、云貴總督“擅定鹽斤加價”案、資政院“彈劾軍機案”、資政院“宣統三年預算案”、資政院“議決新刑律”案等多項議案，沒有一件照準。清廷無視院章，均以君上之裁奪施行權予以廢止或留中，其理由在于維護以軍機處為首的中央行政以及由地方督撫為首的地方行政。由此可見資政院的核議權既無法律的保障，更非最終裁決權，地方督撫與咨議局的爭議的最終裁決權掌握在腐朽的專制清廷手中④此外還有廣西的“巡警學堂案”、云南的“擅定鹽斤加價”案，清廷均以已經經過有關行政機關查核而否決資政院的上奏，院章形同虛設，因此在根本上資政院所職掌的核議權基本處于虛置狀態。。因為人們不會實行自治，湖北咨議局的議決地方事務權對于公共利益而言是必要的，但是“統治就是要強迫人們作他們不愿意做的事情。簡言之，統治是一些人對其他人加以強制的過程”①Schenck v. United States, 249 U. S. 47 (1919).。資政院不享有這樣的統治權，湖北咨議局議決地方事務權不屬于這樣的統治權。

從資政院設立的時間來看，與咨議局第二次常年會相同，即宣統二年（1910年）九月初一，因此湖北咨議局與湖廣總督存在爭議請求資政院核議的部分僅存在于湖北咨議局第二次常年會期間。雖然湖北咨議局未就任何議案申覆資政院核議，但即使存在與湖廣總督有爭議的議案，申覆資政院核議，如上所議也將會受到清廷的壓制。然而即便如此，畢竟院章、局章名義上賦予了資政院的核議權，但朝廷對資政院進一步扼壓，于宣統三年（1911年）六月二十六日進一步廢除了原院章之二十四條的規定。如此資政院作為國家上下議院之基礎受到極大的弱化，伴隨著臭名昭著的“皇族內閣”的設立，表明清廷加強中央與地方行政權，極端壓制、弱化議會的政治構想，正如張謇所指出的“均任親貴，非祖制也；復不更事，舉措乖張，全國為之解體”②張謇：《嗇翁自訂年譜》，上海：商務印書館，1925年，第36頁。，資政院的核議權受到極大虛置，其國家議會性質受到極大弱化。由于院章第二十四條的廢止，地方咨議局的議決地方事務權進一步受到督撫的制約，其權力屬性進一步弱化。

（三）湖北咨議局議決地方事務權缺乏權力基礎

專制清廷是不可能對湖北咨議局下放權力的，具體方式是先通過局章“畫餅充饑”賦予湖北咨議局一定的職權，再通過專制的裁奪施行權奪去所謂的職任權限，其根本目的在于通過新的“官紳合治”挽救風雨飄搖的滿清專制政權。如上所述，湖北咨議局議決地方事務權具有較強的權利色彩，那什么是權利？權利與權力的區別是什么？湖北咨議局議決地方事務權為何缺乏權力的基礎？這是本部分探討的內容。關于權利是什么，理論界有不同的界說③以洛克、孟德斯鳩、盧梭為代表的天賦人權論者，認為權利是什么并不重要，權利的目的才是重點，權利是構建善良社會、政治社會的邏輯起點。以康德為代表的哲學家認為權利是“意志的的自由行動”。格林認為權利的本質是以個人為基礎，以個人在社會中的道德關系為核心。耶林認為權利的本質為利益。在法學家看來道德不僅是一個自然權利，同時也成為一個法律權利。在我國則存在法的權利本位論、法的義務中心論、權利義務一致說三種學說。王人博先生將權利總結為，權利就是由自由意志支配的，以某種利益為目的的一定的行為自由。參見王人博：《權利及其救濟》，濟南：山東人民出版社，2002年，第1—31頁。，一般而言，權利最終是導源于特定的物質生產關系和交往形式，并通過個體與社會之間關系的不同構成表現出來。社會是人創造的，人是社會的中心，社會是屬人的社會。社會說到底就是現實的個體的一種存在方式，社會的歷史也“不過是追求著自己目的的人的活動而已”④《馬克思恩格斯全集》第2卷，北京：人民出版社，1957年，第118—119頁。。因此，在馬克思主義者看來權利是在個人參與社會生產活動、社會交往中產生的，其本身即具有一定的道德與倫理基礎，而實證法只是將其中一部分權利確認為實證性權利，于是有了應然權利與實然權利之分。從權利與權力的性質來看，權利是與社會主體作為人的存在緊密相連的，權利與人的生命存在具有直接同一性，保障社會主體的權利就是保護社會主體作為一個獨立的人的資格。而權力則不同，它是特定的人所具有的支配他人的力量，是“把自己的意志強加給他人行為的可能性”①馬克思·韋伯：《經濟與社會》下卷，林榮遠譯，北京：商務印書館，1997年，第260頁。。從權力與權利的力量對比來看，權利要比權力弱小得多，權利是個人生存的精神條件，它的基礎是個人的力量；而權力則不同，它的基礎和實力后盾是國家，任何個人與國家相比均是弱小的，微不足道的，因此，從實力上講權力是強者，權利是弱者。韋德認為“政府不應當在普通法律上享有不必要的特權和豁免權”②威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，北京：中國大百科全書出版社，1997年，第27頁。，而地方督撫依據局章享有的裁奪施行權即屬于特權的范疇。權力與權利運行的重要區別還在于權力運行的公開性而權利行使則不要求必須公開。權力行使的非公開性導致隨之而來的權力缺乏監督，而且自以為得到民眾的認可，并以此作為幌子和掩飾，專制權力的隱形運作即屬此類。關于代議制原則和權力公開性的聯系，卡爾·施密特作了比較經典的表述，“只有在公開的環境中才可能實行代議制……在秘密的私自的環境中不可能實行代議制……只有當議會行為公開時，議會制才有代議制特點”。③轉引自諾伯特·波比奧：《民主與獨裁：國家權力的性質和限度》，梁曉君譯，第30頁。局章所賦予湖廣總督的裁奪施行權是在秘密狀態下行使的。

湖北咨議局的議決地方事務權并不具有國家強制力的保障。《憲政編查館等奏擬訂各省咨議局并議員選舉章程折》認為咨議局的首要意涵即在于作為民權之代表僅具有“言”之權而非“行”之權，而馬克思認為法律與人打交道僅限于人的行為。因此，局章第二十一條第一項賦予咨議局“議決本省應興應革事件”之議決地方事務權僅限于就地方事務提出建議。湖北咨議局議決地方事務權受制于督撫的裁奪施行權，而資政院核議權又處于虛置的狀態，湖北咨議局權力屬性缺乏有效的保障，其議決地方事務權雖有權力之名并無權力之實。如上所述，權力與權利的重要區別在于，權力對于預期目標的實現具有國家強制力或國家暴力的保障，“鑒于暴力是一個人對其他人施行統治所依賴的最強有力的手段，無論是誰在特定邊界內保有排除任何其他而運用這種手段的能力，他便在至上權力或最高權力的意義上擁有主權”④諾伯特·波比奧：《民主與獨裁：國家權力的性質和限度》，梁曉君譯，第72頁。，而緊隨局章（前后相差一個月零5天）頒布的《欽定憲法大綱》確立了主權在君原則。根據局章的規定，湖北咨議局的議決地方事務權除依附于湖廣總督的裁奪施行權外，并無任何國家機器的保障。所謂湖北咨議局議決地方應興應革事務，其實質并非“議決”而是呈請湖廣總督的“建議案”，其議決地方應興應革地方事務不過是湖廣總督的“秘書工作”。“如果說暴力是政治權力的一個必要條件，那么其排他性的運用便成為一種充分條件”⑤諾伯特·波比奧：《民主與獨裁：國家權力的性質和限度》，梁曉君譯，第73頁。，湖北咨議局議決地方事務權所議決的議案并不能直接施行，而必須呈請湖廣總督“裁奪施行”。湖北咨議局雖然對于湖廣總督不予準許的議案享有復議權，或呈請資政院核議，但議案最終能否施行決定權歸于地方督撫與君主主權。湖北咨議局雖然是代議制民主的產物⑥莫斯卡只承認兩條政治公理：一、權力來自于神的權威；二、權力來自于人民。參見加塔諾·莫斯卡：《統治階級：政治科學原理》，賈鶴鵬譯，北京：譯林出版社，2012年，第89頁。，但清末的代議制民主具有以下幾方面局限性，從而進一步弱化湖北咨議局議決地方事務權的權力屬性：1、湖北咨議局選舉過程包括劃分選舉區域、成立選舉組織、選舉人資格調查、分配復選當選人（議員）名額、分配初選當選人名額、初選和復選投票，是在“官紳合治”基礎上自上而下進行的，選舉人及被選舉人處于被動地位，從而影響湖北咨議局議員的參政熱情；2、湖北人口總數為25 590 308，選民人數為113 233，僅占全體選民的0.44%①王士達：《民政部戶口調查及各家估計》，《社會科學雜志》1932年第8期。，民主化程度極低，湖北咨議局各項職任權限的合法性基礎極其弱化；3、所選出的湖北咨議局議員大多出生于舊科舉制度下的士紳階層②湖北咨議局議員定額的標準即為該省學額總數百分之五為準，這決定了湖北咨議局議員的階級局限性。參見局章第二條案語。，占82%，議員中頗多曾任政府職官，議員多出身富有之家，這表明湖北咨議局議員具有很大的階層、階級局限性。

望亭水利樞紐遠程監控系統自2006年建成以來，在“少人值守，遠程操控”方面得到了很好的應用和實踐，大大減輕了現場管理單位的工作強度，提升了工程管理水平。但基于水利工程操控需求的單一性，已經明顯跟不上水利現代化發展的要求，同時隨著工程運行任務的增加和業務工作的拓展，已無法滿足水利現代化發展的需要，急需進行更新改造。而因水利工程的差異性和用戶需求不同，自動監控系統未能形成較為統一的商用成品軟件，原自動監控系統因開發公司的設計能力和當時條件制約，在用戶體驗方面存在較多不完善的地方，降低了用戶對系統的接受度和認同感。

三、湖北咨議局議決地方事務權的行使

綜觀湖北咨議局兩次常年會所議決的六十九件議案，其中四十件獲得湖廣總督的完全或部分支持，近一半的議案（二十九件）被湖廣總督完全否決，且無任何一項議案申請資政院核議。這進一步確證了湖北咨議局的各項職權（除議決地方事務權還包括地方立法權、財政權、行政監察權）權力屬性極其弱化。基于湖廣總督裁奪施行權在實際議案操作過程中的最終決定性，本部分僅探討湖北咨議局議決地方事務權所行使的議案，且獲得湖廣總督完全或部分支持的相關性議案，這體現了局章“官紳合治”③局章所體現的“官紳合治”的宗旨既是權力異化的產物也是法治異化的表現，其根源在于主權在君。的宗旨。在此前提下，湖北咨議局議決地方事務權涉及的議案包括學務、農政、工業及其他類議案④湖北咨議局議案》，《新聞報》1910年10月16日。，共18項議案，占該類議案的67%。

（一）學務類議案

1.改良法政學堂案⑤ 《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 18頁。

該案為咨議局提議之學務類議案。湖北咨議局關于法政學堂的改良主要包括兩大方面：（1）改良人才任用的方法。具體包括任用章程的修改；裁汰冗員；職員資格之確定。（2）改良款項收入支出之辦法。具體包括改定撥付款項之機關；裁減職員之薪金；酌定教員之薪金；停止學生的津貼。湖廣總督部分同意了湖北咨議局“改良法政學堂”的議案，并進行了一定的修改。該議案改良了人才任用辦法，同時明確了款項收支辦法。在“官紳合治”下湖北法政學堂獲得了部分改良，促進了湖北學務的發展。

2.規定東西洋學生經費案⑥ 《湖北省咨議局第二次議事速記錄》，第 28頁。

該案為咨議局提議之學務類議案。由于留學經費是湖北學費的大宗，而湖北學費已捉襟見肘，雖為了培養人才，不可裁減，但其中出現的浮濫冗費應當予以裁節，以減輕人民的負擔。該議案主要包括兩方面：（1）裁撤留美學生監督；（2）厘清留學官費之冒領、濫用。湖廣總督在札復①《湖北咨議局議決案》，《新聞報》1910年10月21日。中認為，贊同撤回留美學生監督，但是湖北咨議局的匯款之辦法難以解決留學生透支與臨時有困難的問題，湖廣總督也不同意立即根據省籍統一劃定。但是對該議案的要旨和辦法總體上還是肯定的，批示等到各國公使查復核定后，再公布施行。該議案要求裁撤留美學生監督以及厘清留學官費之冒領、濫用，在留學生這一專項上部分革除了留學生學費領用方面的弊端，促進了湖北地方行政官廳在留學事務方面的改革。

（二）農政類議案

1.推廣農林以興實業案②《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 76頁。

湖北咨議局認為督撫所交議之“推廣農林以興實業案”，有五處可行，有十一處不可行。可行各條主要包括：A.請即擴充苗圃用地面積；B.建議將各府的林業署改名為農林籌辦所，農業籌辦所的職員限定由紳學界選充；C.請求開辦勸農白話報；D.農林演說會場請立即設立于首縣；E.各府應當統一設置苗圃。否決各條主要包括：A.請裁撤農林局，原交議案所提出的另外設立農林總局的提議不應當施行；B.不應當另外設立農林兩試驗場；C.調查員不應派到各府，同時不應設立編查荒土公所；D.督撫所提議案認為應當派員到各府設墾荒公所應當作罷；E.農林夜辦學堂請暫時不要開辦；F.請不要派員調查外省的農林事務；G.請暫時不要設立肥料制造所；H.請暫時不要另設農產制造所；I.請無需在各府設立試驗場，試驗場設立的目的在于供學生實習之用；J.不必多籌各項經費；K.暫時不要設立屯墾公所。該議案作為督撫提交的議案，湖北咨議局本著“精兵簡政”的原則，建議裁撤農林局，不應在各府設墾荒公所、墾土公所、試驗場，暫不要開辦農林夜班、肥料制造所、農產執照所、屯墾公所，不另設農林兩試驗場。在具體的論證理由中，理由較為詳實，既充分考慮湖北切實的政治、經濟及地理的實際情況，又本著循序漸進的務實精神，在客觀上為湖北節省了經費，并推動了湖北農林業的進一步發展。湖北咨議局所議決的該議案認為督撫提交的議案五項可行十一項不可行，是湖北咨議局議決地方事務權的成功案例，充分體現了湖北咨議局議決地方事務權的積極行使。該議案同時體現了“官紳合治”的積極意義，作為湖廣總督提交的議案，有十一項提議被否決，但湖廣總督還是基本肯定了湖北咨議局的議案，這從一個側面反映了湖廣總督與湖北咨議局較為合作的態度③《湖北咨議局紀事》，《新聞報》1909年12月5日。。

2.興茶業以開利源案④《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 74頁。

湖廣總督交議原案稱，“欲振興本省茶業，應從設研究院與成立公司下手。研究所乃公司的根本，未經研究，公司雖設無益，因此設立研究所刻不容緩”。湖北咨議局經過議決認為：（1）研究所的設立應當分為三種：漢上長期之研究、茶商臨時之研究與產茶地方之研究。（2）研究所的學科適宜分為兩種，實科與文科。（3）湖北咨議局認為研究所的籌設首先應當快速預備教員，這在交議原案中并未涉及。（4）交議原案認為整頓茶業的關鍵辦法在于設立研究所與成立公司，但湖北咨議局認為公司的設立應當從緩。（5）公司未設之前的補救辦法，包括茶商的注冊、設立茶業公棧。湖北咨議局就如何設立茶業研究所提出了積極有效的措施，獲得督撫的首肯，是地方實業“官紳合治”的成功案例，在一定程度上推動了湖北農業經濟的發展。

3.講求宣防以除水患案① 《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 72頁。

湖北咨議局對督撫交議之原案進行了修訂，具體為：（1）由于堤工總局之前附屬設立于藩司衙門，現在分別委任各專員各司其事，因此湖北咨議局認為應當另行擇地獨立設立堤工總局，以彰顯權力的統一以及專門的責任。（2）在長江、漢江的重點區域——荊門州與安陸，分別設立堤工專局，選擇總局中熟悉工程并勞苦的府廳專門進行監督籌備，并附帶委員，加派紳董，以資助專局的工作。（3）專局在所轄境內設上中下三分局，其中襄河專局（荊門州專局）同時附加設立東西荊河兩分局。各分局所轄的地段酌情分為上中下三個汛段，分別責成士紳隨時巡視。（4）堤工總局內附屬設立堤工研究所，其研究人員由對堤壩工程有閱歷的官紳擔當。（5）委派人員測繪江漢水道圖。（6）購置挖河機器船以疏浚河道。（7）基于“預則立，不預則廢”，湖北咨議局認為應當預留經費作為臨時防險之用，主要包括一些防范水險的設備以及人力、車夫、施工的費用。該議案詳細規劃了堤工的組織機構，分為總局、專局、分局，同時在總局內設研究所，組織機構結構設置合理、科學；該議案同時規定了水道圖的測繪、挖河機器船的購置、總經費預算等各項經費預算；該議案以附條的形式規定了“宣防以除水患案”的相關事項，包括土費的籌辦、存儲、開支，有堤州縣臨河臨湖新淤地之田畝的租稅問題，禁止私筑擋水用的堤圩，剔除借工肥己的弊端，裁撤堤州縣境內所設的堤工民局。湖北咨議局致力于改革地方農業弊政，維系民生，在一定意義上取得了積極效果。

4.籌辦荒政以紓民困案② 《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 83頁。

“籌辦荒政以紓民困案”的背景為湖北在宣統元年（1909年）發生嚴重水災，據此湖北咨議局提出六項辦法作為各方面賑災的補充。具體包括：（1）放賑委員必須廉潔干練且能長久擔任此職；（2）應當從嚴考察賑災委員的成績；（3）免除、減緩的告示適宜詳細頒發；（4）采辦運濟；（5）改種新種；（6）均派款項。湖北咨議局提出六項辦法作為各方面賑災的補充，湖廣總督準予裁奪施行，體現了湖北咨議局處置地方應急事務的積極作用。

（三）工業類議案

1.建設公司以維持膏業案①《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 88頁。

該人民陳請之議案由規復應鹽委員會王光翰委員接受應城縣職業商人彭瑗等人呈請的“建設公司維持膏業”的陳請書，而提交常駐議員會審議。該案主要爭議的焦點在于是否應當設立石膏業公司，湖北咨議局認為盡管在籌集資金與股份分配方面存在一些爭議，但應當設立公司以促進該行業的發展。湖廣總督接到湖北咨議局議案后查明了相關事實并準許他們成立公司。湖北咨議局在該議案中提出以招股的形式建立公司，推進了商律的發展，近代初步的民商事法制精神通過此議案得以體現。

2.興礦業以辟利源案②《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 91頁。

“興礦業以辟利源案”主要分為四個方面：（1）去弊的方法在于趕緊創立公司，并發展民智；（2）調查之法，應當先令地方官呈報，再派人進行勘探，并設立礦山保護會；（3）應當由勸業公所設立化驗所；（4）試辦的方法應當先以純粹商辦為主。“興礦業以開利源案”針對督院交議案中提出的開辦礦業的六大弊端提出了切實可行的辦法，并照顧到全局與現實（開辦鐵路），招投標、拆解股款、開啟民智摒棄迷信、官紳合力、設立礦山保護會等，不僅在當時具有現實意義，而且對現在仍然具有一定的借鑒價值。

3.請淮應并銷清查爐數實行規復應鹽案③《湖北省咨議局第二次議事速記錄》，第 68頁。

該議案為咨議局提議之案，湖北咨議局提出規復應鹽的四項措施：（1）復立保課公所，并發給畫押，以為清查爐數之機關。（2）提出稽查爐數的方法：由熬爐多少為準，并適用三聯版票。（3）現有的應鹽產量每年已達到兩千兩百余萬斤，足以供給云夢、天門、應山等十州縣，要求打開銷路，實行應、淮并銷。（4）將安陸作為應鹽銷路的組成部分。湖廣總督雖然認為實行應、淮并銷，改變引地，關系兩省鹽法，應與督辦鹽政大臣及會辦兩淮鹽政會商，但是原則上同意了湖北咨議局提出的其他事項。本議案促進了本省應鹽業的興起與發展，同時對于協調應鹽與淮鹽的關系也提出了具體的設想，對于在全國范圍內鹽業的規范管理具有一定的促進意義。

（四）其他議案

在“官紳合治”下，湖北咨議局議決地方事務權的行使，還涉及9項其他類型的案件。

1.“籌辦經費以辦自治案”④《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 125頁。。《憲政編查館資政院會奏憲法大綱暨議院法選舉法要及逐年籌備事宜折》（經上諭批準向全國頒布）定于光緒三十四年至光緒四十二年（1908—1916年）九年中籌備立憲事宜。在籌備立憲方面，每年應辦的事項，其中包括光緒三十四年（1908年）頒布城鎮鄉地方自治章程，宣統元年（1909年）籌辦自治鄉地方自治，設立自治研究所。在此背景下由湖廣總督提出“籌辦經費以辦自治案”交湖北咨議局議決。該議案明確了湖北咨議局與地方自治會的關系，湖北咨議局作為省級議會的雛形并非地方自治機關。2.“禁止纏足案”①《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 116頁。。該項議案是清廷、地方督撫有禁令但囿于地方習俗、觀念、利害而不予執行，湖北咨議局基于國富民強的考慮要求重申禁令、令行禁止，體現了湖北咨議局在革除地方陋習中的堅定立場。3.“禁種洋煙案”②《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 131頁。。中國淪為半殖民地的導火索在于洋煙（鴉片），而洋煙是損害國民體質，是近代中國國衰民弱的重要原因，湖北咨議局提出的“禁種洋煙案”旨在富國強兵，是逐漸擺脫殖民侵略的重要舉措。4.“關于地方自治之議案”③《湖北省咨議局第二次議事速記錄》，第 36頁。。湖北咨議局提出關于丁漕附加自治經費、關于厲行全省禁煙、關于租賣產業之限制、關于收容幼童之教養。在湖北咨議局的積極推動下，地方自治機構實為自治團體是地方行政官廳的重要補充，是地方憲制的重要組成部分。5.“漢口后湖開河筑路咨詢案”④《湖北省咨議局第二次議事速記錄》，第 101頁。。“要想富，先修路”，湖北咨議局為促進湖北地方發展建議開河筑路，既是民生之舉，促進商業、交通、運輸等各行業的發展，又鞏固了湖北地方經濟的穩定。6.“籌辦積谷宜注重社倉案”⑤《湖北省咨議局第二次議事速記錄》，第 75頁。。該議案為湖北咨議局防止囤積居奇而提出的重要議案，對于發展民生，促進商業的正常發展具有重要作用。7.“施南、安陸府增、癝生鑄濤、楊文湘等咨請鄰省革除折扣本省銅幣案”⑥《湖北省咨議局第二次議事速記錄》，第 112頁。。該案雖涉及跨省貿易，但此議案咨議局并不逾章，屬于湖北咨議局議決地方事務權的范疇。該議案是湖北咨議局針對跨省貿易提出的議案，其對于湖北本地商業的跨區域發展具有積極的促進作用。8.“重申禁煙禁令案”⑦《湖北省咨議局第二次議事速記錄》，第 121頁。。該議案體現了湖北咨議局革除地方弊病不遺余力，其雖為省級議會的雛形，但對地方事務確實起到了“興利革弊”的作用，但在另一方面說明清末弊政如山，社會頑疾比比皆是，遠非咨議局所能完全革除。9.“請批答水利議決案質問案”⑧《湖北省咨議局第二次議事速記錄》，第 126頁。。本案為“宣防以興水利一案”的續案，一方面體現了湖北咨議局重視議案的實效，以確保議決地方事務權落到實處。另一方面體現了湖北咨議局關于地方事務質詢權的行使。

四、湖北咨議局議決地方事務權的局限

（一）湖北咨議局議決地方事務權的行使，除上述18項議案獲得湖廣總督完全或部分支持外，尚有9項議案被湖廣總督以各種理由予以否決，占該類議案的33%

被督撫否決的議案具體包括：“興學籌款以廣教育案”“改良高等農業學堂案”“規復應鹽案”“關于學務之議案”“實業學社經理人馬應瑞等陳請以農工商三講習所學生一律改歸官費案”“保存民礦收復利權以維公益案”“請專奏保存礦石分別取消外售合同維持民礦不許強圈勒賣案”“請專奏注銷臺子灣水泥廠執照收明家嘴水泥場入官另招商股接辦以保本省權利案”“武漢職商錢良佐等陳請官紙印刷局專印六種官紙案”。①參見《湖北咨議局紀事》，《新聞報》1909年11月28日；《湖北咨議局記事》，《新聞報》1910年10月13日。湖北咨議局行使議決地方事務權的這九項議案，雖然并沒有獲得湖廣總督的許可而裁奪施行，而僅具有“言”的借鑒意義，但這絕不意味著被否決議案重要性的降低，尤其是關于學務的一般性議案，如“興學籌款以廣教育案”。“興學籌款以廣教育案”共設有八綱，分別為關于省城學務應興之計劃、關于教育補習之計劃、關于省城學務應革之計劃、關于各府廳州縣學務應興之計劃、關于教育補助之計劃、省城學務經費之籌措、關于省城補助教育各種經費、關于各府州縣學務經費之計劃，除第六綱外各綱計劃的內容均較為詳盡。該案對于湖北地方教育的發展具有整體規劃性意義，然而由于湖廣總督與湖北咨議局在學務經費來源問題上存在爭議，湖北咨議局認為應由裁捐局裁減各項開支以撥充學費，剩余部分用作償付賠款，而湖廣總督認為簽捐局實為前任湖廣總督張之洞設立的臨時機構，并無能力撥付學款。與同屬于湖廣總督管轄的湖南而言，湖南省咨議局議決地方事務權涉及的工業議案僅“議決改良礦務案”、“議決振興工業大宗案”兩項，且均為督撫交議的議案②楊鵬程：《湖南咨議局文獻匯編》，長沙：湖南人民出版社，2009年，第2頁。。而湖北省咨議局除督撫交議的兩項工業議案外，湖北咨議局提議與人民陳情的工業議案共5項，僅部分裁奪施行2項，而部分裁奪施行的“請淮應并銷清查爐數實行規復應鹽案”難以真正施行。由此可見，兩廣地區在涉及地方經濟命脈的工業議案方面，由湖廣總督實際掌控③在江蘇、江西、廣西等省份的咨議局同樣存在類似的情況。參見Shiping Hua, “Shen Jiaben and the Late Qing Legal Reform (1901-1911)”, Published online: 12 July 2013. Springer Science Business Media Dordrecht 2013.。

（二）湖北咨議局議決地方事務權對于收受人民陳請之議案存在程序失范的現象，導致其法治功能的弱化

在各項議案中，“建設公司以維持膏業案”為由人民陳請而由湖北咨議局行使議決地方事務權的議案。該議案由規復應鹽委員會王光翰接受應城縣職業商人彭瑗等人呈請的“建設公司維持膏業”的陳請書，而提交常駐議員會審議。湖北咨議局共設有9個專門委員會，分別為法律委員會、預算決算委員會、稅法及公債委員會、陳請委員會、資格審查委員會、懲罰委員會、規復應鹽委員會和荒政委員會及工業委員會，專門委員會的設置雖具有近現代立法機關的形式結構，但并未行使其應有的功能。專門委員會除具有接受案件的功能，更應具有審查案件的功能，其審查意見提交湖北咨議局議員會或其常駐議員會。在“建設公司以維持膏業案”中，直接由專門委員會委員轉交陳請書而未集體對提案進行深入研究與審查的做法至少存在以下弊端：1.對提案是否提交湖北咨議局常駐議員會缺乏必要的審查環節，人民陳請之議案作為個體性議案往往具有私益性的特點，并不能反映不特定多數人群的公益訴求。因此由專門委員會個別委員轉交湖北咨議局常駐議員會的方式容易導致“因私廢公”。2.個別委員轉交提案的方式導致專門委員會形同虛設，難以發揮其專業化的功能，人民陳請之提案必須經專門委員會集體審議，如案情具有一定的代表性，且能推動湖北地方政治、經濟、文化及社會的發展，可以提請常駐議員會立案審查，湖北咨議局作為省級議會的雛形，畢竟與司法審判機關的功能存在差異。3.導致湖北咨議局法治功能弱化，由專門委員會個別委員轉交提案的方式違反法治程序化審查，必然導致人治因素的不當介入，而不利于法治價值的彰顯以及法治觀念的倡導。

（三）協商民主在湖北咨議局議決地方事務權中的缺失

湖北咨議局在議決地方事務權中雖僅具有“言”之權而無“行”之權，但其作為省級議會的雛形應充分發揮其“言”之功能、功效。湖北咨議局在議決地方事務權的行使過程中初步體現了代議制民主價值功能，但協商民主嚴重缺失。“官紳合治”的內在缺陷是協商民主缺失的根本原因，湖廣總督批答議案并未與湖北咨議局占多數的士紳議員協商，湖廣總督基本獨享的“行”之權導致湖北咨議局與湖北地方行政官廳缺乏平等的基礎，構成以“行”壓“言”、以“權力”決定“權利”的客觀事實。雖然《湖北咨議局議事細則》第五節規定了討論一節，但議長對于整個會議之進程具有決定性作用，而使協商民主歸于闕如。“代議制民主中，盡管協商的元素依然存在，但在實踐中被弱化為選舉民主，這是對民主本質的異化”①王衛：《公共協商：民主的本質要義》，《天津行政學院學報》2018年第1期。。

湖北咨議局作為省級議會的雛形，其實際運行過程與屬性明顯具有“官紳合治”的特征，普通民眾的失語是其議決地方事務權局限的重要原因。然而，湖北咨議局這樣一個具有過渡性質的省級議會的雛形，其議決地方事務權行使的歷史局限性往往難以避免，其法治功能同樣具有必然的限度。在“官紳合治”過程中，湖北咨議局既展現了與專制清廷互動共生的傳統士紳積極維護自身利益的保守的一面，又體現了傳統士紳在咨議局這一短暫、合法的舞臺上與專制清廷的地方代表湖廣總督所進行的抗爭而具有的積極進取的一面。湖北咨議局議決地方事務權通過的一系列議案基本體現了作為省級議會雛形所應具備的功能期待。湖北咨議局議決地方事務權涉及的學務、農政、工業及其他議案往往與基層民眾具有廣泛的聯系，部分介入了基層民眾的社會生活，促進了湖北地方經濟制度的變革，從而孕育出具有近代化特征的憲制文化。