論新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”的協(xié)調(diào)框架

◎ 翀張 胡陽

一、構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃法規(guī)體系，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的法定地位

“三規(guī)”的法規(guī)方面沒有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”的關(guān)系、協(xié)調(diào)內(nèi)容，此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃處于非法定地位。首要是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的法定地位，可以通制定《國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃管理辦法》，明確發(fā)展規(guī)劃體系，包括發(fā)展規(guī)劃的層級(jí)體系，各層規(guī)劃的主要內(nèi)容、基本任務(wù)、規(guī)劃編制的程序、規(guī)劃成果的要求；明確發(fā)展規(guī)劃的基本編制程序，規(guī)劃實(shí)施、監(jiān)督。通過制定《國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃管理辦法》可以從法規(guī)層面確定發(fā)展規(guī)劃體系的地位，法定事項(xiàng)，從法制層面完善發(fā)展規(guī)劃體制。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，賦予其法定規(guī)劃地位，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃管理部門，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的管理主體，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃權(quán)。同時(shí)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的編制方法、技術(shù)、成果要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃審批主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行，報(bào)縣市政府備案，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施、監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的職能，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施考核的中期、評(píng)估制度。通過制定發(fā)展規(guī)劃的法規(guī)體系，確保發(fā)展規(guī)劃體系有法律法規(guī)支撐，并且規(guī)定從規(guī)劃的管理、編制內(nèi)容、編制成果、實(shí)施、監(jiān)督過程中的相關(guān)主題、主要內(nèi)容、程序，構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃的完整體系。此外，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的法定地位，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的指導(dǎo)。

二、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃編制內(nèi)容，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃編制內(nèi)容殘缺，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃文本流于表面，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃不足以成為五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)。因而需要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的編制內(nèi)容，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃編制的基本內(nèi)容，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)作用，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃完善內(nèi)容要嚴(yán)格按照上級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃劃定的本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本功能區(qū)為基礎(chǔ)，完善編制內(nèi)容主要包括：有上一輪規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)，規(guī)劃實(shí)施存在的問題、困難；鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀，目前發(fā)展的主要成績；發(fā)展的指導(dǎo)思想及目標(biāo)體系，包括發(fā)展定位、發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域發(fā)展的空間布局，規(guī)劃期內(nèi)的指標(biāo)體系，囊括經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、人民生活、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等方面；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展措施、發(fā)展方向等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)主要工作任務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)村莊建設(shè)、發(fā)展任務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目等；規(guī)劃相關(guān)保障措施。此外，研究確定規(guī)劃期內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村莊建設(shè)、及上級(jí)確定的建設(shè)項(xiàng)目等，明確項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模、建設(shè)安排，以保證建設(shè)項(xiàng)目有序?qū)嵭小?/p>

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”部門整合，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源管理所

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的管理部門分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。三個(gè)部門分分屬不同上級(jí)管理，缺少部門之間的工作協(xié)調(diào)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)三部門對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的職責(zé)不明，管理權(quán)限不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)三部門不能處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”管理、實(shí)施、監(jiān)督工作。在國家空間規(guī)劃體系改革背景下，從中央到地方的自然資源部門相繼建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的部門合并、職責(zé)重確也是空間規(guī)劃改革的深化的必然要求。首先把鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所、規(guī)劃建設(shè)站進(jìn)行合并，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源管理部門。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃沒有專門發(fā)改部門負(fù)責(zé)，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源管理部門內(nèi)增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃編制崗位，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的編制。在中央到地方自然資源部門管理體系沒有確定情況下，考慮自然資源管理涉及諸多規(guī)劃。為保證自然資源管理體制自上而下的順暢構(gòu)建，發(fā)揮自然資源部管理職能。參考國土部門的省以下垂直管理的體制，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源管理部門確立為縣市級(jí)自然資源局的下屬機(jī)構(gòu)，實(shí)行省以下垂直管理的自然資源部門體制，保證自然資源管理的上行下效。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源管理所的職能方面，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”的編制、規(guī)劃實(shí)施、管理等內(nèi)容，土地用途管制。

四、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”協(xié)調(diào)信息平臺(tái)

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源管理所的建立，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”行政部門上的整合，但由于規(guī)劃具有很強(qiáng)的技術(shù)性、綜合性，需要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”的協(xié)調(diào)信息平臺(tái)，包括協(xié)調(diào)平臺(tái)的專家組、協(xié)調(diào)技術(shù)平臺(tái)。協(xié)調(diào)專家組可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源管理所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人、負(fù)責(zé)規(guī)劃編制工作的服務(wù)公司人員組成。協(xié)調(diào)技術(shù)平臺(tái)以GIS、數(shù)據(jù)庫軟件為基礎(chǔ)建立專門的規(guī)劃協(xié)調(diào)工作信息系統(tǒng)。協(xié)調(diào)技術(shù)專家組、協(xié)調(diào)技術(shù)平臺(tái)的建立，可以建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”的協(xié)調(diào)平臺(tái)，保證“三規(guī)”的協(xié)調(diào)有專門的平臺(tái)負(fù)責(zé)。協(xié)調(diào)信息平臺(tái)包括規(guī)劃成果、項(xiàng)目審批、數(shù)據(jù)資料的內(nèi)容。規(guī)劃的成果，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”用地規(guī)模、用地布局、用地性質(zhì)等方面，形成"一張圖"；項(xiàng)目審批中，協(xié)調(diào)信息平臺(tái)在空間上落實(shí)項(xiàng)目選址、用地規(guī)模，也方便項(xiàng)目的審批環(huán)節(jié)；GIS 具有大量數(shù)據(jù)存儲(chǔ)功能，協(xié)調(diào)信息平臺(tái)可以存儲(chǔ)大量規(guī)劃資料，方便規(guī)劃運(yùn)作。

五、保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”編制、實(shí)施的科學(xué)性，減少行政權(quán)力的任性

規(guī)劃具有其技術(shù)性，但是在規(guī)劃的編制和實(shí)施過程中，"長官意志"的存在導(dǎo)致規(guī)劃編制、實(shí)施中行政干預(yù)存在，是導(dǎo)致規(guī)劃沖突的主觀原因。例如規(guī)劃布局中用地性質(zhì)、容積率、布局的調(diào)整，加劇了規(guī)劃的沖突。從保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”編制、實(shí)施過程的科學(xué)性來看。在規(guī)劃編制過程中，要切實(shí)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)出發(fā)，制度合理的規(guī)劃。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)中人口規(guī)模、用地規(guī)模的預(yù)測(cè)要符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的未來發(fā)展情況；對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中，發(fā)展定位、各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的設(shè)定也要從實(shí)際出發(fā)。另外，在規(guī)劃的審議階段，要聽取多方意見，科學(xué)審議規(guī)劃。在規(guī)劃實(shí)施過程中，規(guī)劃的調(diào)整在所難免，而地方政府領(lǐng)導(dǎo)為追求地方財(cái)政、以權(quán)力干涉規(guī)劃等情況卻存在。因此，在規(guī)劃實(shí)施過程中，對(duì)于規(guī)劃的調(diào)整問題，要嚴(yán)格監(jiān)督，在決策階段加強(qiáng)民主集中論證，注重多方主體如規(guī)劃專家、公眾等的監(jiān)督參與，防范規(guī)劃實(shí)施過程中的調(diào)整的任性。