生態合作治理視域下精準扶貧攻堅策略研究
——以山西省壺關縣為例

●王素萍 聶 雅

習近平總書記視察山西，就深度貧困地區如何走向精準脫貧時指出，要強化支撐體系加大政策傾斜，聚焦精準發力，攻克堅中之堅。攻克深度貧困堡壘，是打贏脫貧攻堅戰的重要任務。從而反映出“扶貧攻堅”就是一場“硬仗”，對精準脫貧的基本方略明確化，指明了打贏脫貧攻堅戰的關節點、方法論、突破口和需要攻克的難題。貧困地區發展要靠內生動力，樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，加大生態系統保護力度，走環境保護與扶貧攻堅雙贏。

一、山西省壺關縣扶貧攻堅取得的成效與存在的問題

山西省壺關縣是36 個國家級貧困縣之一，是國家扶貧開發重點縣。自然條件差、基礎建設發展滯后、政策投入相對有限、思想觀念傳統守舊，為這片土地烙上了深深的“貧困”印記。貧困，成為壺關最基本的縣情，也是全面建成小康社會的攻堅重點。開展農村危房改造、易地扶貧搬遷、產業扶貧，順利完成年度扶貧任務，實現扶貧攻堅再戰再勝。形成了“村村有主導產業、戶戶有扶貧項目、人人有增收門路”的產業扶貧格局。

從目前來看，在產業脫貧方面，旱地西紅柿、連翹等中藥材、花卉（油用牡丹）作為支柱產業，得到很大的提高。兩個大型電站和27 個村級電站全部并網發電；農村電子商務與鄉村旅游快速發展，成為山西省電子商務進農村示范縣、山西省休閑農業與鄉村旅游示范縣，促進山西省扶貧攻堅的快速推進，發揮壺關縣企業優勢，統籌推進，全面合作，通過大力發展本土連翹、土豆、油用牡丹等水土保持生態經濟林樹種的改良推廣，把經濟效益、生態效益和精準扶貧相結合，帶動貧困人口從根本上脫貧致富。在造林扶貧方面，以貧困群眾為主體的造林專業合作社組建，以環境保護管護員為主體，按照“縣建、鄉管、村用”的管理機制實行。在生態系統治理修復方面，退耕還林扶貧方面，壺關縣按照退耕還林任務，基于退耕面積和貧困戶積極參與，給予貧困補助資金等。干果經濟林扶貧方面，聘請技術人員進行指導，開展有害生物的防治、整形修剪的實施、高接換優、科學施肥等綜合方面的管理。在旅游帶動扶貧方面，應以“開放旅游”為龍頭，構建“兩谷兩帶兩園”旅游扶貧新格局，依托太行山大峽谷風景區獨特的峽谷奇觀，以創建全域旅游示范區為契機，積極引導貧困群眾參與到全域旅游景區建設項目中，并帶動貧困戶積極發展鄉村旅游、民俗（農家樂）等服務旅游業，極大地帶動了貧困群眾增收致富，并不斷優化幫扶機制，各種力量積極參與，促進打贏強大扶貧攻堅戰合力的真正形成。壺關縣扶貧攻堅工作取得了階段性明顯成效，貧困人口減少、貧困發生率降低、群眾收入明顯增加。生態文明建設的評價考核制度、公眾參與、加強政治生態化發展、發揮政府投入的主體與主導作用。改變扶貧實踐的異化與扶貧對象的異化，扶貧攻堅成效顯著。

二、壺關縣扶貧攻堅走生態合作治理的必要性

首先，生態扶貧心理認知障礙。必須從思想觀念上消除障礙，切實幫助貧困群眾從思想上扶貧，扶貧攻堅首要任務就是要解決思想問題。從根本上扶貧，貧困地區、貧困群眾自身的扶貧意志和能力是扶貧的根本。貧困群體在自我發展、自我管理方面能力缺乏，參與精準扶貧的積極性不高，真正取得精準扶貧的意志力不堅定，作為扶貧對象的貧困人口“坐等扶貧”的現象也越來越突出。扶貧攻堅，既要解決物質貧困，也要解決思想貧困。只有解決好思想貧困的問題，否則，再多的資金也有用完之時，再好的政策也難以形成雙向合力，由于文化素質不高，思想陳舊落后，“等、靠、要”依賴思想嚴重，社會參與度不高，另外，部分民營企業在企業社會責任方面承擔的不夠，社會扶貧的意識低，忽視了支持農戶發展，增加造血功能等因素，缺乏發展的動力，因此，必須加強扶貧對象的精準識別。多方聽取意見、敞開受理群眾反映信息，深度核查，對聽取意見環節中反映的問題進行歸納梳理之后，進行走訪核查與民主評定。

其次，管理障礙。一是扶貧各部門意見統一不到位，致使難以形成扶貧合力。“三位一體”的精準扶貧治理體系，即專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧等，由于扶貧資源配置低效、行業扶貧重點投向聯系片區或扶貧聯系點協調難度大等問題，社會扶貧相對松散，與專項扶貧、行業扶貧的的配合力度小，缺少統籌考慮，因此難以形成精準扶貧的社會扶貧合力。扶貧部門在政府的組織構成中，相對薄弱，提出的涉及扶貧資金使用和來源的想法往往難以實現，財政資金在整合方面受阻嚴重。扶貧專項資金對貧困戶的支持和貧困戶對各類金融產品和金融服務的需求有較大差距，但大部分商業性金融機構因貧困人口較弱的償貸能力而不愿意提供相應的貸款和金融服務。

第三，生態扶貧資源總體短缺且使用效率相對低下。生態扶貧項目如果僅僅考慮扶強扶優，而貧困群體難以均衡享有扶貧生態產業發展項目收益，地方政府減貧行為與資源配置機制調整局限于“路徑依賴”，忽視市場配置的社會扶貧資源與政府配置的財政扶貧資源的有效銜接，難以破解扶貧資源著力瞄準貧困目標人群的難題，這樣勢必影響扶貧效率的提高。

三、壺關縣扶貧攻堅如何走生態合作治理的路徑

（一）政府要全力打造橫向到邊、縱向到底、上下貫通的精準扶貧攻堅工作制度，加大扶貧力度的生態制度體系支持，制定生態責任落實制度

政府著力完善各級領導班子和干部隊伍扶貧責任落實機制，層層壓實扶貧攻堅工作責任，確保工作落實到位。堅持以扶貧攻堅工作統領經濟社會發展大局，形成生態與扶貧攻堅合力。建立扶貧信息管理制度，強化扶貧資金與績效的有效管理。對扶貧工作績效評估制度要不斷優化,實行獎罰對接，加強在重大扶貧舉措、重點扶貧項目、專項扶貧資金等方面，進行嚴格績效評估,結合打分制、群眾評議制、專項檢查進行專業評估，把這些有效地結合起來，得出評估結論、公布評估成績、找出扶貧中存在的差距，更好地改進和完善精準扶貧的制度，以便更好地加以落實。

（二）發揮宣傳優勢，做到面對面，肩并肩，全力打好生態保護合力下的扶貧攻堅理論戰

扶貧攻堅是一場持久戰，在組織人力、物力、財力，撬動整合各方面資源助推扶貧的時期，宣傳工作將是一把利刃。加強扶貧工作的宣傳輿論引導，有利于讓全社會了解和正確認識扶貧工作的重要性和必要性，凝聚共識，集聚力量。各地應創新宣傳方式，多舉措、全方位抓好扶貧攻堅宣傳報道，打好扶貧輿論戰。宣傳好“第一現場”，多數貧困地區由于交通不便、通信不暢、信息傳遞不及時，使得社會中多數人只能大概知道貧困，卻無法直觀地了解其貧困程度。貧困，更多地成為了一種代名詞，沒有詳細的量化，從而無法進一步地對貧困地區進行精準幫扶。因此，宣傳工作需要深入貧困基層，直觀地記錄并呈現貧困地區的現狀，呈現貧困地區人民生活的困難，渴望過上美好生活的愿望，所以扶貧攻堅理論戰顯得尤為重要。

宣傳好“生態扶貧產業”。針對產品多、產品足的問題，銷路會成為一個很大的問題。如果不利用好媒體、互聯網等開展宣傳工作、了解市場信息，就會出現市場信息滯后，產品大量滯銷的情況。這會對貧困群眾增產增收、扶貧致富帶來不良影響。因此，宣傳工作應深入到扶貧工作第一線。以宣傳為名片，以新媒體為媒介，大力宣傳貧困地區，讓高原特色農產品和豐富的旅游產品走出去。它需要全社會的參與。

對于在扶貧攻堅戰中表現突出的先進單位、企業、個人，宣傳工作應予以宣傳報道，樹立起一批又一批的先進榜樣。這樣對于先進單位、企業、個人來說，是一種鼓勵與榮譽，體現了他們對扶貧攻堅戰役的價值，同時對扶貧工作來說，營造了一種正能量的、積極向上的良好氛圍，提升了全社會打好扶貧攻堅戰役的積極性。宣傳好“扶貧典型”。做好扶貧攻堅工作，需要提振貧困戶的信心。用身邊的事教育身邊的人，開展生動的、接地氣的扶貧宣講，成立“農民理論家宣講團”，用典型案例、成功的扶貧實例教育群眾是最有效的宣傳手段。這樣更具有說服力，更能給貧困戶樹立起堅定的信心。

（三）走生態發展的合力共進之路

建立起完善的生態扶貧內部監督和社會監督體系，確保扶貧攻堅有效發揮。打破生態扶貧的參與主體單一的局限性，生態扶貧需要政府、貧困戶、社會各階層、企業團體組織的全面參與。打破單純由政府主導和一系列政府行為等，做到解決生態扶貧受眾“點”與“面”的結合與實施推廣，通過全員扶貧，共同參與到生態扶貧的工作中。

（四）打破“重資源開發，輕生態保護”的格局，力爭資源開發的多元化發展

位于黃土高原的壺關縣，從其自然地理環境來看，年均降水量少，加之壺關縣煤礦業的開發，導致地下水資源的水位降低，形成漏斗狀的缺水區，隨著大范圍開采，使得“漏斗”也在不斷變大，導致地下水資源原本的流動系統改變很大，加之落后開采方式和環保意識的缺失，資源減少等問題越來越嚴重。

對資源進行掠奪式開發利用，正是受“急功近利”的經濟利益驅使，造成資源開發的浪費和生態環境保護的不利，對壺關縣經濟轉型發展提出了新的挑戰。壺關縣煤炭產業的資本產出彈性要明顯高于勞動產出彈性，壺關縣煤炭產業在轉型發展過程中面臨市場集中度低、行業整體素質不高、資源浪費嚴重、安全問題突出等困難。應在抓好技術引進的前提下做好創新研究。煤炭產業發展轉型是必經之路，內生經濟增長理論認為，科技在經濟發展中起著至關重要的作用，所以要將科技的推動作用轉變為經濟發展的內在動力，提高經濟發展中的科技含量，轉型及發展中技術進步因素無疑是最重要的核心動力之一，推進技術進步，堅持技術和制度的同步。通過延長產業鏈或重視新產品開發，出口具有科技內涵的產品，提高產品質量，增加產品附加值，從而達到提高經濟增長的目的，在這一目標的實現過程中。壺關縣實行產業扶貧，則是把資源優勢結構的發展轉型向技術優勢轉變。

(五)增進壺關縣產業精準扶貧力度，實現企業、政府和貧困戶的聯結

壺關縣在精準扶貧力度上，不斷發揮合力的作用。企業不斷以貧困戶為幫扶對象，運用其運行平臺和優勢，在資金、技術與管理等方面，使他們積極參與進來。企業精準解決貧困戶發展產業的技術、資金以及產業的銷售等問題，使企業的用工問題也得到緩解，貧困戶通過自身擁有的土地入股和務工等形式積極參與到扶貧項目中，響應政策方面的支持，對支持貧困戶利用產業發展的補貼和貸款等政策，也得到了有效對接，貧困人口通過政府幫扶，采取土地入股、產業加盟等方式，極大地提高他們的積極性，發揮了貧困人口在扶貧過程中的主體性作用。使他們獲得扶貧致富的技術，參與積極性得到了很大的改善與提高，內生動力得到加強。同時，提升貧困戶的自我發展能力，實現其自身潛力，獲得生產效益，更是貧困農戶提升自我發展能力絕佳路徑。大力改變貧困家庭貧困人口脫貧致富信心缺乏、內生發展動力嚴重缺失等難題。貧困戶積極自發與企業對接，通過務工學習企業深加工、包裝、產業加盟，以及經營管理方面的技術，學習企業在農產品的開發、種植、銷售等方面的技巧和豐富的經驗；同時貧困戶在學習的過程中不斷開闊視野，使自己的觀念、技術以及能力得到提升，促進了貧困戶自發脫貧的參與精神。有針對性地加強農民文化素質、市場經營風險意識、思想觀念更新等方面得到有效提升，只有積極參與扶貧實踐，在參與過程中不斷增長脫貧能力，促進了貧困戶自我發展能力的積極性愈發增高，重視增強和激發貧困群眾扶貧的內生動力，把扶貧、智、志相結合，達到扶貧實現的可持續發展。

（六）扶貧攻堅的生態評價考核機制研究

對于健全生態扶貧的考核機制也是不容忽視，打破生態扶貧監管體制落后這一棘手問題，對于虛報瞞報扶貧項目、“低保”式扶貧和“捐款式”扶貧、“任人唯親”式扶貧、“靠貸式”扶貧、為了應付扶貧考核要求而采取的非常規的方式，而是走實事求是之路，采取“典型”工作法、通過示范點這一方式，對于示范村和典型模范事跡的精準打造, 發揮帶動輻射作用。目前多數的示范工程和典型還真正沒有發揮好，在“帶”與“代”上做文章。即發揮“以點帶面”的功能, 更多表現出“以點代面”。由于提前對考察和驗收的示范點做了大量的“工作”即“形象工程”和“政績工程”，所以存在著實際扶貧工作的效果甚微, 負面效應還越來越大，扶貧攻堅隱患尚存。為了確保扶貧攻堅工作能夠有力、有序、有效推進,幫扶形式多為“輸血式”，有的認為只要給村上跑個項目給點錢就算完成任務，或者給貧困戶一定的慰問金或解決一些眼下的突出問題就可以了，缺乏幫扶的系統性和長效性。在扶貧攻堅中，壺關縣立足旅游優勢資源，著力解決生態扶貧問題，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅持“生態立縣、旅游興縣”，以扶貧攻堅統領生態建設，用生態建設推動扶貧攻堅，重點實施造林項目扶貧、生態管護扶貧、退耕還林扶貧、干果經濟林扶貧、旅游帶動扶貧五項生態扶貧工程。把環境損害、資源消耗、生態效益、生態制度等納入評價體系，考核辦法和獎懲機制，探討評價考核機制存在的問題，推進評價考核機制創新堅持的原則以及具體方法。從政府方面不斷加強和改善生態環境的制度與責任意識。完善對于礦區的生態環境保護的體制機制等制定，加強相關政策法規有效建立，做到在政策法律的基礎上與生態環境責任追究制，做到二者的有機結合，加強環保力度，扶持低碳環保型煤礦開采企業。對于不符合環保標準的以及環保評價考核不達標的項目，嚴格按照環保評價考核標準，杜絕以犧牲生態環境為發展代價等事件發生。通過責令關閉、關停整治等手段，提高環保標準，并納入到扶貧攻堅考核中，制定扶貧攻堅要求，把耕地保護制度、水資源管理制度等納入到目標考核體系中。

（七）建立和健全生態安全機制，推進扶貧攻堅的有序進行

生態安全，就是在推進經濟發展的同時，保障民眾的生態權益，將生態以及民生問題密切聯系在一起，從而體現新的安全觀幸福觀。中國古代的“風調雨順”“國泰民安”等，就是生態安全觀的有力表達。馬克思的“人與自然的和諧”也是生態安全觀的哲學價值觀體現。

嚴控各類資源開發活動，不能超越生態保護紅線承載的有限范圍。壺關縣在推進扶貧攻堅的發展過程中，建立資源環境生態紅線制度和預警機制，確保生態空間的合理利用，應通過完善市場機制來合理解決具有市場競爭性、又具有排他性的自然資源的有效配置，讓市場發揮決定性作用；凡是涉及生態威脅等問題時，要依照有關法律強制執行，從而構建更加均衡的自然資源和環境保護協調發展機制，不斷提高市場運轉機制的效力與活力并行。規范公眾參與環境保護精準扶貧，鼓勵各利益相關方參與生態環境保護。積極大力推進包括污水垃圾處理、低碳經濟、重點污染源的合理有效治理的重大工程項目，提升生態安全保障能力。要保持生態建設投入穩定增長，促進生態環境持續恢復，需要社會各界主體與各個領域積極參與，合力并進。

（八）構建壺關縣經濟發展與生態環保雙贏的長效機制

牢固樹立綠水青山就是金山銀山的觀念，從生態空間規劃、綠色低碳環保、綠色基礎設施完善、綠色建筑、綠色交通等方面加強對傳統高能耗、高污染的產業進行淘汰、轉型、升級，走綠色循環低碳的產業發展道路，實現經濟與環境保護的良性循環與健康發展。增強生態扶貧效益的最大化。

壺關縣轉型發展遵循自然規律原則，也就是說轉型發展應該以保護生態環境為前提，遵循自然發展規律，維護生態平衡，積極樹立資源節約、生態保護和敬畏生命的“以人為本”觀，不斷推動支柱產業由單一化、初級化向多元化方向轉變，把增長方式由資源依賴型向創新驅動型轉變，走集約型和產業扶貧發展之路。要不斷倡導產業扶貧發展理念,把綠色GDP 作為未來壺關縣轉型發展的新目標，在實現資源轉型的路徑選擇上，要制定綠色發展規劃，所以解決危機的辦法，就是靠綠色發展，通過綠色發展來培育新的經濟增長點，通過綠色發展形成新的產業，使壺關縣產業扶貧攻堅走向最優化的發展。

三、結語

遵循“以人為本”的發展要求，用制度保護生態環境的良性循環，切實加強產業扶貧建設和環境保護，創新產業扶貧發展體制建設,由“單一到整合、一維到多維”綜合發展。努力把壺關縣建設成為碧水青山、綠色低碳、人文厚重、和諧宜居的產業扶貧城市。這些都為壺關縣產業扶貧建設指明了方向，將扶貧攻堅納入到經濟社會發展中進行統籌考慮,在保護與發展中找到一個平衡點，形成一種善待生態環境的環境友好行為模式。促進壺關縣環境保護合力視域下的扶貧攻堅的制度化、規范化以及常態化推進，打贏生態合作治理和脫貧攻堅雙贏。面對生態脆弱區與集中連片貧困區高度重合現狀，通過采取退耕還林、生態治理、生態保護、干果經濟林提質增效，綠色產業生態扶貧就是要打造“環境保護+ 產業帶動”的扶貧模式，從而從根本上扭轉生態環境與經濟發展博弈狀況。