城市社區管理中居民參與問題研究
——以陜西省西安市Y 社區為例

●郝 前

黨的十九大報告提出，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。社區的建設與發展是社會發展的基礎，是衡量現代化程度的重要標志。社會建設離不開社區建設，社會管理離不開社區管理。

城市社區是城市社會重要的組成部分。城市社區管理創新的關鍵在于居民參與社區管理的程度和對社區管理服務的滿意度的提升。社區居民廣泛參與社區事務是社區管理的本質要求，社區管理的最終目標是不斷滿足社區居民需要和促進社區和諧發展（王麗麗，2011）。目前我國城市社區的發展還處在轉型階段，地方政府需要完成向宏觀管理者的角色轉變；社區管理機構需要創新管理方式；社區居民需要增強參與意識。

一、文獻綜述

（一）國外城市社區管理模式及特點

李保明（2013）對國外城市社區管理模式做了梳理，主要包括三種類型：第一，以德國為代表的政府主導型管理模式。主要特點是政府行為與社區行為緊密結合，政府對社區的運行和發展有比較直接和具體的控制，同時積極發揮中介和社團組織的作用。第二，以美國為代表的自治型管理模式。社區創建和發展的理念更注重“自治”，城市社區沒有政府派出機構，主要是依靠社區自治組織機構行使社區組織管理職能，注重與社區居民創建“共享型自治社區”。第三，以日本為代表的混合型管理模式。這是一種介于政府主導型和社區自治型之間的管理模式，主要特點是政府職能、社會團體以及居民個人責權的緊密結合。總的來看，國外城市社區的管理模式具有考慮社區居民需求，管理模式與國家政治匹配，法律法規與時俱進地保證城市社區發展動力等特點。

（二）國內城市社區管理模式的研究現狀

關于我國城市社區治理模式的研究，學者們提煉為三種抽象模式：其一，政府主導型社區管理。其特點是突出了行政力量在社區管理中的核心作用，居民參與社區管理的程度有限，社區自治程度低。其二，居民自治型社區管理。其特點是依賴于社區居民對社區的認同和主動參與管理的動力，因此在居民缺乏社區認同感和參與熱情時很難實現。其三，企業主導型社區管理。其特點是將物業管理公司作為社區公共事務主要管理者，從而實現了社區管理從行政化管理為主向市場化經營為主的轉變，但是“企業化”模式存在“市場失靈”（田阡，2012）。總的來說，中國城市社區治理模式由行政型社區向合作型社區和自治型社區的發展，代表著未來城市社區發展的方向（魏娜，2003）。

關于我國城市社區管理中的多元主體研究，王麗麗（2011）從“場域”理論的視角提出城市社區管理域是由地方政府、駐社區企業、非政府組織和社區居民這四大主體要素共同作用，形成社區管理的網絡化體系和促進社區管理的合力。多元主體參與的社區治理從根本上排除了政府中心主義的治理選擇，不僅將集權轉為分權，更強調分權下的民主參與、多元合作，多元主體參與社區治理強調合作治理或者共同治理（司展，2017）。

關于我國城市社區管理中的居民參與研究，學者們通常認為城市社區公眾的充分參與能夠有效解決社區管理的不足、多元化的社區管理需求等問題。從參與形式看，社區管理中的公眾參與可以分為社區動員式參與、公眾自發式參與和合作式參與三種參與形式，其中合作式參與則能夠協調自主參與和動員參與的利與弊（向德平和王志丹，2012）。從提高公眾參與度上看，關鍵要增強社區居民的參與意識和自治意識。公眾參與是社區治理的重要手段和目標，參與的程度高低對于社區治理尤為重要（庹錦峰，2013）。提高社區居民的參與度，逐步實現社區群眾自治和社會管理創新，重要的是從法律法規、政府職能、公民意識以及自治組織四個方面出發（文紅星和周文興，2015）。公民參與是現代民主的重要維度，公民參與的廣度、深度和質量，是衡量現代民主發展的重要指標（夏曉麗，2014）。此外，確立居民委員會真正的自治地位、明確居民會議在居民自治組織中的地位、完善居民個體的自治權利與義務等方面，推進居民自治（湯艷紅，2012）。

二、Y 社區管理中居民參與問題的調查

（一）Y 社區的基本情況

對西安市Y 社區進行問卷調查，共收集到有效問卷132 份。其中，居民中男性和女性分別占比37.1%和62.9%；年齡主要集中在25 歲至44 歲之間，占比62.1%；教育水平中本科及以上的占比72.7%；戶籍是本地的占比72.7%；在Y 社區居住時間5年以上的占比65.9%，1年以下的占6.8%；月收入水平主要集中在3000 元至7000 元之間，占比71.2%。

（二）Y 社區管理中的居民參與情況

第一，關于居民參與社區管理的態度調查。Y 社區的居民對涉及自身利益的社區公共事務會積極主動了解的居民占比57.6%，從來沒想過要了解社區管理的占比22.7%。參與過社區事務管理的居民占比8.3%，其中81.8%的居民偶爾參加社區管理并且主要是以參與者和觀眾的身份參加社區管理；沒有參加過社區事務管理的居民占比91.7%，不參與的原因是沒有參與的意識，不知道參與社區管理的渠道，工作忙沒有時間參與，有居民表示自己參不參加對社區的建設影響不大。此外，大多數居民認為親自參與社區事務的制訂過程是有必要的。69.7%的居民認為這是居民自身的利益，56.1%居民認為這是居民的權利和義務，41.7%的居民認為是居民的需求所在。關于居民在社區事務中發表自己的意見，41.7%的居民非常希望能夠表達自己的想法。被問及是否會主動向社區反映居民的意見、建議和問題等，50%的居民表示會積極反映。

第二，關于居民對社區管理機構的認知調查。Y 社區的居民知道社區有居委會的占比42.4%，且經常去居委會的占比7.1%；認為社區沒有居委會和不知道社區是否有居委會的居民共占比57.6%，當這些居民在社區的生活工作中遇到困難時，主要是自己解決。關于對所在小區的居民委員會等自治組織或管理機構是否真正發揮其應有的功能和作用，43.2%的居民認為發揮了一般的作用，19.7%的居民認為完全沒有發揮作用。此外，61.4%的人認為全體居民是社區的管理者，57.6%的居民認為居委會是社區的管理者，30.3%的居民認為物業管理公司是社區的管理者。

第三，關于居民參與社區活動的內容的調查。Y 社區舉辦的社區活動主要有志愿者捐贈衣物活動、老年人象棋大賽、傳統節日小型慶祝活動等社區活動，偶爾也有社區管理活動比如社區停車管理問題、社區環境衛生問題等。參加過社區各種活動的人占有29.5%。從來沒有參加過社區內的各種活動的居民占比70.5%，他們認為不參加的原因有社區活動不豐富、沒有時間和精力、周圍的人沒有參加、不清楚社區的活動等。關于社區事務組織居民公開投票活動，53%的居民沒有參加過公開投票活動，只有17.4%的居民表示參加過，有人認為這種公開投票的形式能夠在一定程度上尊重居民的意見，也有人認為公開投票只是走過場、搞形式。

三、城市社區管理中的問題

（一）地方政府在社區管理中的角色模糊

地方政府在Y 社區管理中沒有正確定位自己的宏觀管理者角色。在長期的計劃經濟體制下，地方政府經常主導社區事務，導致社區管理機構和社區居民等主體發展嚴重落后。地方政府對Y 社區中的具體管理事務經常性地使用行政權力，對居委會干涉過多，導致大部分居民不清楚居委會的職責，一度認為居委會是政府在社區中的角色。

（二）社區管理機構缺乏有效服務機制

Y 社區管理機構忽視了居民參與社區各項事務的重要作用。第一，Y 社區管理機構沒有重視居民參與社區管理事務。參與過社區事務管理的居民占被調查者的8.33%。第二，Y 社區活動很少且形式不豐富。社區管理機構沒有站在居民參與的角度用心去策劃社區活動。第三，Y 社區管理機構缺乏與社區居民的有效溝通。社區信息無法及時準確傳達給居民，大部分居民并不知道社區的安排和計劃。社區管理機構和居民之間的溝通渠道出現問題，若不能及時解決會造成更多不良后果。

Y 社區居委會對于工作者的培養、選拔和任用上也缺乏完善、健全的工作機制。據調查，社區居委會的地位沒有得到社區居民的重視，Y 社區也沒有成立業主委員會。社區管理單一化、行政化，居民自治組織不健全，因此居民自治性和居民合法權利落實不足。此外，Y 社區很少舉辦居民會議進行社區管理決策，同時也缺乏居民聽取居委會工作報告等居民自治的關鍵環節。

（三）社區居民缺乏社區主人翁的精神

社區居民作為社區的主人卻缺乏參與社區管理的意識。對于是否參與過社區公共事務的管理，91.67%的居民表示沒有參與過。參與過的居民基本都是以參與者、觀眾的身份偶爾參加，幾乎沒有居民是組織者身份。沒有參加過的居民主要不知道參與管理的途徑和渠道，而且認為自己對社區事務的內容不了解，因此不知道如何去進行管理。這說明居民可能有管理社區事務的想法，但沒有實際行動。

此外，61.36%的居民認為全體居民是社區的管理者，57.58%的居民認為居委會是社區的管理者，30.3%的居民認為物業管理公司是社區的管理者。將自己歸入被管理者的行列的居民，可能認為社區管理是社區的事，與自己無關。可見居民對社區里涉及自身利益的事情比較上心，但是對社區共同利益關心較少。

四、有關城市社區管理中居民參與的對策

（一）地方政府明確社區管理的角色定位

政府須準確把握自身在社區管理中的宏觀管理者角色定位，明確職能邊界，形成推動社區管理創新的服務動力。政府具有獨特的優勢，其合法地位決定了政府擁有法治性和強制性的權力。政府要積極從政策和資源兩個方面支持社區管理，對社區進行宏觀管理，具體實施細節交由社區自治組織實行。政府在社區管理中只是“掌舵”而非“劃槳”，應積極引導社區自我管理、自我發展。

（二）社區管理機構構建及完善服務機制

社區管理機構應積極完善居民參與社區管理的表達機制和參與渠道。只有了解居民的需求和接受居民的建議，才能夠提供更有質量的社區服務。據調查，居民有參與社區管理的愿望，但是無法找到參與社區管理的途徑。社區管理機構必須重視參與渠道的建設，積極主動聽取居民的意見，創造良好的社區管理環境。社區管理機構可以與時俱進地使用網絡渠道，促進居民表達渠道多樣化。社區重大事務進行民主決策，社區管理工作進行民主監督，讓居民參與進來，維護切身利益。

此外，Y 社區管理機構應優化社區工作者隊伍，并建立社區評價激勵機制來提高工作效能。社區評價機制有利于居民了解管理機構的具體工作，可以使居民積極參與到社區管理中來，并且對管理機構的工作進行有力的監督，從而為居民提供更優質的服務。同時Y 社區管理機構要積極營造家園氛圍，宣傳社區的優美之處、社區為居民辦的實事、開展文化生活進社區等活動，真正形成社區大家庭的氛圍。

（三）社區居民需強化參與社區管理的意識

社區居民是社區管理的重要主體之一，是社區管理創新、實現社區自治的主角。首先，居民要有社區主人的身份意識。社區事務或多或少地涉及到每位居民的日常生活，應定期組織全體居民參與討論社區管理情況。其次，居民要有“社區是我家，管理靠大家”的責任意識。社區居民廣泛參與是社區管理的本質要求，作為社區的一名成員，主動督促社區管理機構為居民提供更好的服務。再次，居民要有管理社區事務的權利意識。居民要認識到自己有管理社區事務的權利，有對社區的一些現象提出意見或表達不滿的權利。最后，居民要有承擔社區管理的義務意識。管理社區不僅是居民的一項權利，更是一項義務。居民參與社區管理事務，就是幫助居民生活向更高水平提升，促進社區服務向更高質量發展。

五、結論

社區作為人民群眾的生活空間，是感知居民美好生活最直接、最敏銳的觸角，也是推動社會治理重心向基層下移的重要落腳點。習近平總書記指出，社會治理的重心必須落到社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。基層社區發展好了，社會和諧穩定、國家長治久安、人民安居樂業才有了根本保障。

社區自治之“本”在于社區居民。因此，充分發揮居民參與社區管理的基礎作用，使得居民在參與社區事務管理的過程中有真正的發言權和監督權；同時也要強化居民參與社區管理的主人翁意識和提高居民的參與精神，在維護更多的社區居民的根本利益的同時提升居民的物質生活質量和精神生活水平。重視居民在社區管理中不可替代的作用，積極倡導居民自主管理和民主參與社區管理。

社區管理的最終目標是不斷滿足社區居民需要和促進社區和諧發展。大力培育發展社區社會組織，激發社區居民的參與意識和公共精神，為政府治理和社區自治的有效銜接打下基礎，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，構建共建共治共享的社會治理新格局。