內生到突圍
——新時期基層黨建中“敬畏法律”理念解讀

◎岳湘豫

一、習近平基層黨建"法治"思想的社會背景

國家法治治理體系的優化革新是國家現代化發展的關鍵環節，在為各基層區域管理體系提供基本價值導向的同時，為維護公平正義、保障人權、推進文明民主發展提供了現實支撐。從初期的"鐵腕反腐"、"省級管理"逐步演變為后期的"依法治國"，習近平總書記的法治理論得以逐步調整與深化，其有關基層法治建設的理念主要體現出以下幾方面特征：其一，注重每一件基層案件的司法公信力與監督職能。要保證基層黨政組織與法律體系的程序規范、職權界定清晰、司法權力相互獨立，著力做到司法公正、司法受監督；其二，強調基層領導干部的"關鍵少數"作用。基層黨政及法治體系建設應堅持秉承聯動發展、嚴守底線的基本理念，打造具有模范帶頭作用的基層領導群體，并對其進行系統化、嚴格化的法治教育；其三，基層法治體系建設應融合經濟、文化、區域環境等多個要素，并建立相應的聯動機制或驅動系統，堅持權利保障、法治調控與民主參與的基本原則。

二、基層黨建的法治體系困境

1."黑社會組織"欠管控。

從歷史發展的角度上看，黑社會組織的發展演變受到政治革新、經濟社會轉型、文化體系界定等多方面因素的綜合影響，一方面，基層公共權力的弱化及法治體系的"缺位"直接或間接誘發社會市場管理中出現"錯位"或"邊緣地帶"，當公共服務體系不夠成熟時，社會組織的流動性與獨立空間不斷延展，黑惡勢力容易滋長，影響了基層組織的權力分配、資源調控與法治建設等過程。在基層黨建過程中，黑社會組織群體嚴重影響了區域的政治、經濟人文及法治體系的精準建設，凸顯出干預公共事務、侵蝕黨政干部職權、扭曲法治體系等負面特征，阻礙了基層政治革新與公共治理體系優化。從法治體系建設的視角層面看，黑社會組織常借助非法竊取、編造、聯絡及嫁接手段，來建設"腐敗保護傘"。部分群體利用"栽培干部"的變相途徑來獲取相應的政治資本或資源要素，或利用其暴力性質來強行參與到基層政治事務管理的過程中來，如強拆固定資產、變相征地、收買執法人員等，這些"灰色鏈條"降低了基層干部選舉、要素調配、秩序維護等方面的公平度與運行效率。從利益聯結的視角層面看，基層領域中的部分涉黑組織造成了司法管理失衡，在公民權責界定、公共資源流轉、招商引資、新區劃分與建設等方面進行強行干預，打造所謂的"利益共同體"來謀求不正當職位，變相允許法治案件進行"扭曲化處理"，如將刑事案件歸類為民事糾紛，將民事案件降低為常規治安案件，在損害當事人基本權力的同時，也降低了基層區域法治建設的公平正義度。應精準認識到，黑社會組織對區域政府或社會管理體系的不正當控制已嚴重威脅到基層黨政建設的有效性，其所導致的公權部門性質波動及權力流失降低了當地經濟效益與政治公平度。與此同時，涉黑組織大多欠缺足夠的法律意識與民主意識，對基層政權體系缺乏必要的重視，部分黑社會組織采取武力解決的方式來公然對抗基層黨政籍貫，或對公務執行人員實施強力控制，或選取宗教干擾、游行示威、非法集合或圍攻基層黨政機關的方式，來降低基層政權體系的有效性與穩定性。

2."公款消費"與"權力無邊界"。

從項目資金配置的視角上看，公款主要用于黨政機關、事業單位或公職人員依法履行公共管理職責或組織行政接待，成為黨政活動的重要資金支撐。然而實際調查結果顯示，部分基層黨政領導人員私自挪用公款來追求個人利益，出現項目虛報、權力下放及擠占公共資源等負面現象，導致了公共資源配置與民生管理的扭曲化與低效化，進而容易誘發基層政府信任危機。在當前政治生活發展背景下，部分基層領域的公務接待、公款消費過程由初始的節約、聯結監督逐步演變成公私糅合、以公肥私、腐敗不透明等惡性現象，逐步凸顯出惡性膨脹、管理失控的綜合特點，亟待從基層黨政法治建設的角度出發，切實推進環節改革與治理。從公益標準及法律體系管控的角度上看，違規公款消費具有"違法性質"，歸類為濫用公共權力與公民財產剝削，需要對行政管理模式及法治體系進行綜合調控。大體來看，當前基層黨政建設中的公款消費模式主要存在三方面的問題。其一，支出規模較大。參照《中國統計年鑒》可知，公款接待預算額呈逐年遞增的趨勢，以2011 年為例，此年度的公務接待費最高達到了6。67 億元，大約占國家國防與教科文系統總耗費的三分之一。基層黨政組織建設中所突出的奢侈過度、排場夸張、行政成本高及信息不透明等特征，已經在一定程度上引發了公眾的不滿；其次，消費"超標"。基層領域的公款消費規模急速膨脹，已嚴重超過行政部門的公用預算標準，這種"高位運行"的扭曲狀態亟待進行均衡管制；此外，權力過度擴張。公職人員的規模擴大及公共事務的種類增多，直接或間接誘發了"搭車消費"的隱性權力擴張行為，在此基礎上，由公共利益所驅動的行政公務"個人化"消費過程背離了基層公共事務管理的初衷，"權力資本化"的惡性循環推進了腐敗現象及權力異化現象的滋生。

三、基層黨建中"敬畏法律"的基本策略

依法查禁，提升基層干部"權力界線意識"。

從社會制衡的視角層面上看，基層領域公共權力的制約應統籌考量體制內與體制外的社會組織，強調基層公共服務向維持社會公正、維持法律秩序以及建立良性互動等方面出發，力爭優化社會基本結構關系。很長一段時間以來，基層干部群體對"制度內的力量"的概念界定存在一定的偏差，現有的外部制衡體系難以有效支撐政府或社會的權力網絡，部分社會自治組織、公民小團體難以精準衡量公共權力與社會權力的有效性，缺乏對政權體制平衡與制約的深入思考，造成了權力分配及集中的混亂。基層干部作為聯結國家政府部門及公眾群體的重要中間環節，其基本思想、權力行為及自我懲戒的能力是社會組織管理的關鍵影響要素，在中國政治、經濟與文化改革與轉型的漫漫征途中，基層領域的控制與被控制能力、權威水準以及利益分配模式發生了顯著的變化，并在基本政治方針的引導下不斷聚焦新的增長點，以期全面提升基層社會綜合管控的現實成效。然而，實際調查數據顯示，在基層領域與基層干部管理中滋生出來的信任危機、官民沖突以及管控矛盾，已經在一定程度上阻礙了基層公共權力的下放與控制，亟待通過新的結構調整與體制內外改革來進行方向調整。一般來說，基層干部的權力主要由區域經濟建設與民眾管理兩方面組成，涉及到財務稅收資源管理及民眾動員管理兩個層面。

總結：

重新審視當前背景下的群眾路線、基層黨組織的從政能力以及基層黨政建設中的反面教材或典型案例，在新的歷史發展背景下，應著力促使基層領域中廣大干部群體或黨員分子明確底線意識、敬畏意識、警醒意識，秉承"敬畏法律"的基本理念，劃定相應的"思想紅線"，切實做到敬法畏紀、觀念標齊，并著力在思想上、行為上做出表率。