政府投資項目管理問題研究及對策

□ 文| 蔣紀華

投資項目現行的管理模式

2004年，國務院深入投資體制改革，我國項目管理模式由審批制改為審批制、核準制、備案制。政府投資項目實行審批制，政府部門審批項目建議書、可研報告、初步設計和概算。企業(yè)投資項目，實行核準制或備案制。

政府投資的定義和資金投向

政府投資是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等，主要投向社會公益服務、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主。

政府投資項目存在的問題及原因

隨著管理制度的不斷完善，項目稽查和審計機關的跟進，政府投資項目越來越規(guī)范，但也存在以下問題。

1.不按期開工完工。有客觀因素的影響，也有建設單位和施工單位的原因。

一是建設單位的原因。主要是項目前期工作不成熟。如群眾工作未做通，征拆工作未完成，導致項目達不到開工條件；項目初步設計完成后，變更設計圖紙或增加建設內容，如某建筑工程，原設計建設地下二層，地上四層，后變更為建設地下一層，地上五層，項目重新辦理審批手續(xù)，致項目不能按期開工和完工；資金落實不到位，不能按進度撥付工程款，影響工程施工進度。二是施工單位的原因。如施工企業(yè)管理不善工作窩工，住建部要求建筑工地做到“六個百分百”，環(huán)保部門為完成藍天保衛(wèi)戰(zhàn)目標，要求對達不到“六個百分百”的施工工地一律停工整治，由于施工企業(yè)計劃不周密，組織不力，建筑工地達不到住建部和環(huán)保部門的要求，導致延誤工期。三是不可抗力。受惡劣天氣、突發(fā)事件和其它客觀因素影響不能如期開工、正常施工，如臺風、暴雨、疫情和施工過程中物料缺乏。四是其他原因。如招標投標環(huán)節(jié)招標失敗或招標階段發(fā)生質疑投訴影響開工。

2.資金落實不到位。在項目決策階段，沒有充分論證財政承受能力、政府投資能力和建設需求，“拍腦門”上項目。有的上級政府資金支持的項目，雖然申報項目時地方政府承諾配套，但建設過程中由于地方財政資金緊張，配套資金超過了地方的財政承受能力，財政承諾不能兌現，地方政府配套資金不能到位或不能足額到位，甚至有些項目，只按上級資金數量安排工程量。

3.招標投標不規(guī)范。有的政府投資的公益類項目，授權政府融資平臺或有相應施工資質的國有企業(yè)建設，實質為代建，卻包裝成企業(yè)投資項目，然后套用招標投標法可以不招標的情形規(guī)避招標；有的項目不具備招標條件便開始招標；有的項目招標文件中資格條件設置不合理條件，排斥潛在投標人。

4.超工程概算。可研報告深度不夠，概算不合理，概算不完整，導致超概算；項目建設過程中領導隨意增加建設內容，提高建設標準；設計圖紙不能滿足施工要求，導致施工變更，如某雨水管網，設計人員未實地踏勘，設計的管網鋪設在輔道，但因輔道較窄，機械進場后無法施工，又重新變更設計，概算增加。

加強政府投資項目管理的對策建議

1.超前謀劃，科學決策。項目單位要做好項目前期謀劃和決策。要時刻盯緊國家政策導向，結合當地經濟社會發(fā)展需要，超前謀劃項目。項目決策應遵循科學、民主的原則，也要考慮如何使效益或效果達到最大化，同時要遵循風險責任和可持續(xù)發(fā)展的原則。決策的方法要科學，依據要充分，數據要可靠。決策過程中，可聘請專家論證或委托信譽好、能力強的咨詢機構專門研究，可邀請公眾參與，廣泛征求各方面的意見和建議。

2.嚴格把關，依法決策。項目審批部門要做好決策階段的審批管理，把握以下幾個審查重點。項目建議書階段，重點審查項目建設的必要性；可研報告階段，重點審查技術經濟的可行性，審查預期社會效益以及項目資金等的落實情況。初步設計階段，要嚴格核定概算，重點審查初設及其概算是否符合可研報告批復以及國家有關標準和規(guī)范的要求。審批部門對調整概算要加強限制。

3.規(guī)范程序，穩(wěn)步實施。項目具備開工條件后方可開工。必須完成審批手續(xù)，資金落實到位。完成用地、規(guī)劃、施工許可和工程質量備案，招標程序和勘察、設計、施工、監(jiān)理、材料設備采購等合同的簽署，以及按照國家工程質量、安全生產等方面的規(guī)定，完成施工前的施工圖會審、技術交底等施工現場管理。要嚴格按照項目決策內容建設實施，如需變更應當重新決策，按程序報原審批部門批準。項目單位按照工程進度向各參建單位支付工程款，嚴禁由建筑企業(yè)墊資施工。嚴格概算調整的審查和決策程序。

4.強化責任，加強監(jiān)督。落實項目單位的主體責任，項目單位要做好項目的前期工作，不打無準備之仗，不管本級政府投資項目還是爭取上級資金項目，都要做到超前謀劃，科學決策，保證前期工作的深入達到規(guī)定要求，并對報批提供材料的真實性負責；要做好實施階段的管理，嚴格按批準的規(guī)模、內容、投資等實施。

建立監(jiān)督管理機構，根據各單位職責，明確監(jiān)管主體，做好分工，采取在線監(jiān)測和現場核查等多種監(jiān)管方式監(jiān)督管理，確保項目順利實施。