新形勢下政府購買社會(huì)審計(jì)服務(wù)管理研究
——基于L區(qū)審計(jì)局固定資產(chǎn)投資審計(jì)的實(shí)踐與思考

□ 文| 蔡文霄

目前我國審計(jì)機(jī)關(guān)僅有9萬余名審計(jì)人員，而用財(cái)政資金的單位多達(dá)300萬個(gè)，自2008年以來僅有57家中央企業(yè)被審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，而94家中央部委所屬企業(yè)與境外國有資產(chǎn)從未被審計(jì)，我國政府審計(jì)力量匱乏與審計(jì)任務(wù)日益繁重的矛盾日益突出。為實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，消滅監(jiān)督盲區(qū)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)開始借助購買社會(huì)審計(jì)力量推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)效率。

L區(qū)政府投資項(xiàng)目外聘審計(jì)服務(wù)管理實(shí)踐

隨著對(duì)社會(huì)審計(jì)參與政府投資項(xiàng)目進(jìn)行的不斷探索與總結(jié)，L區(qū)審計(jì)局目前已形成一套較完整的外聘社會(huì)審計(jì)服務(wù)質(zhì)量控制體系。以下筆者以某竣工結(jié)（決）算審計(jì)項(xiàng)目為例。

審計(jì)任務(wù)分配

L區(qū)審計(jì)局根據(jù)送審金額的大小，嚴(yán)格按照政府采購法以及項(xiàng)目復(fù)雜程度和專業(yè)特點(diǎn)隨機(jī)抽取，重大且應(yīng)急送審項(xiàng)目還需局黨組會(huì)議集體研究通過；政府領(lǐng)導(dǎo)交辦的重大應(yīng)急結(jié)（決）項(xiàng)目，為盡快啟動(dòng)項(xiàng)目審計(jì)，局法規(guī)與審理科根據(jù)中介機(jī)構(gòu)的人員配置、執(zhí)業(yè)水平和業(yè)內(nèi)評(píng)價(jià)，提交局黨組會(huì)議集體研究分配任務(wù)；全過程跟蹤審計(jì)的重大項(xiàng)目，采取發(fā)布《競爭性談判公告》、中介機(jī)構(gòu)投標(biāo)、局評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)等方式公開、擇優(yōu)選取。

審前指導(dǎo)

實(shí)行組長負(fù)責(zé)制。中介機(jī)構(gòu)領(lǐng)取任務(wù)后，L區(qū)審計(jì)局任命國家審計(jì)人員為項(xiàng)目組長，與中介機(jī)構(gòu)共同組成項(xiàng)目審計(jì)組。該組長的職責(zé)是協(xié)調(diào)建施雙方相關(guān)事宜、指導(dǎo)并監(jiān)督中介機(jī)構(gòu)審計(jì)過程和復(fù)核、抽查中介機(jī)構(gòu)審計(jì)結(jié)果。

審前會(huì)議培訓(xùn)。因社會(huì)審計(jì)跟國家審計(jì)在程序上有差別，一般在項(xiàng)目審計(jì)前，由審計(jì)組長召開審前指導(dǎo)會(huì)，就審計(jì)的工作流程、審計(jì)重點(diǎn)、匯報(bào)機(jī)制、工作紀(jì)律等內(nèi)容向組員作簡要培訓(xùn)。

審中監(jiān)督

審計(jì)組成員對(duì)資料熟悉后，由審計(jì)組長組織建設(shè)、施工、監(jiān)理、協(xié)審中介和局紀(jì)檢組等相關(guān)人員共同現(xiàn)場收方，對(duì)現(xiàn)場事項(xiàng)簽字確認(rèn)。同時(shí)，要求協(xié)審中介機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)場收方記錄計(jì)算工程量及工程價(jià)款后，須在L區(qū)審計(jì)局辦公地點(diǎn)與項(xiàng)目建設(shè)單位、施工單位對(duì)其進(jìn)行核對(duì)和意見交換，審計(jì)全過程必須在審計(jì)組長指導(dǎo)監(jiān)督下進(jìn)行。

審后復(fù)核

1.另聘中介交叉復(fù)核。另聘中介交叉復(fù)核，即重新抽取社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)之前參與項(xiàng)目審計(jì)的社會(huì)中介已出具的審核結(jié)果進(jìn)行再把關(guān)、再復(fù)核。當(dāng)協(xié)審中介提交初審結(jié)果后，由L區(qū)審計(jì)局抽取其他社會(huì)中介對(duì)初審結(jié)果進(jìn)行交叉復(fù)核，受托交叉復(fù)核中介須在10個(gè)工作日內(nèi)完成項(xiàng)目竣工結(jié)（決）算交叉復(fù)核審計(jì)工作，并提交交叉復(fù)核結(jié)果報(bào)告。

2.L區(qū)審計(jì)局內(nèi)部復(fù)審。L區(qū)審計(jì)局根據(jù)送審金額分為限額以上和限額以下審計(jì)結(jié)果復(fù)審。

結(jié)算額200萬以下項(xiàng)目。建設(shè)單位向L區(qū)審計(jì)局報(bào)送審計(jì)計(jì)劃，L區(qū)審計(jì)局在政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)庫中選定中介審核機(jī)構(gòu)，受托中介機(jī)構(gòu)將審核報(bào)告和項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)審計(jì)結(jié)果的確認(rèn)函報(bào)送投資中心備案，L區(qū)審計(jì)局每年根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，按30%的抽查比例對(duì)中介機(jī)構(gòu)單獨(dú)實(shí)施審計(jì)的項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)審。

結(jié)算額200萬及以上項(xiàng)目。針對(duì)中介機(jī)構(gòu)初核結(jié)果，L區(qū)審計(jì)局以“另聘中介機(jī)構(gòu)交叉復(fù)核——審計(jì)組長復(fù)核——審計(jì)局復(fù)審”模式逐級(jí)控制質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。具體內(nèi)容詳見表1：

表1 審計(jì)局項(xiàng)目復(fù)審內(nèi)容表

對(duì)L區(qū)政府投資項(xiàng)目外聘審計(jì)服務(wù)管理實(shí)踐分析

實(shí)踐中的亮點(diǎn)

通過以上對(duì)L區(qū)審計(jì)局外聘審計(jì)服務(wù)質(zhì)量的具體舉措分析，L區(qū)審計(jì)局目前已形成了一整套審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)低、審計(jì)質(zhì)量高、可操作強(qiáng)并且能夠推廣的控制與管理外聘審計(jì)服務(wù)質(zhì)量的審計(jì)模式。新形勢下，該套實(shí)踐模式將審計(jì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)“禁錮”在制度中，這對(duì)我國其他地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展此項(xiàng)工作有借鑒之處。

1.固定全過程控制風(fēng)險(xiǎn)。目前，L區(qū)審計(jì)局對(duì)購買審計(jì)服務(wù)形成了包括“依法采購、合同約束、任務(wù)分配、質(zhì)量復(fù)核”等環(huán)節(jié)在內(nèi)的全過程制度化管理模式，積極踐行了“當(dāng)好經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”發(fā)展思路。通過制度形成的固定控制模式，全過程對(duì)社會(huì)中介在開展審計(jì)工作中的每一個(gè)環(huán)節(jié)予以監(jiān)督和管理，利用“制度”的力量，引導(dǎo)社會(huì)中介投身政府審計(jì)工作，對(duì)抵御潛在風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防即將發(fā)生的苗頭性問題充分發(fā)揮了審計(jì)的免疫作用。

2.政府審計(jì)的主導(dǎo)性。通過外聘社會(huì)中介參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)，在緩解國家審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員稀缺、專業(yè)技術(shù)能力薄弱的困境上發(fā)揮了重要作用，但是過度依賴社會(huì)審計(jì)也會(huì)增加社會(huì)中介消極怠工、相互串謀等審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，L區(qū)審計(jì)局建立一系列質(zhì)量控制制度，對(duì)審計(jì)人員素質(zhì)以及審計(jì)業(yè)務(wù)過程嚴(yán)格要求，始終堅(jiān)持國家審計(jì)人員在審計(jì)組中占主導(dǎo)地位。包括：堅(jiān)持對(duì)外聘中介機(jī)構(gòu)人員的審前指導(dǎo)，告知其開展政府審計(jì)所應(yīng)遵循的相關(guān)規(guī)定和流程順序；堅(jiān)持對(duì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)過程的監(jiān)督，派專人全過程跟進(jìn)工作開展情況；國家審計(jì)人員對(duì)最后的審計(jì)結(jié)果進(jìn)行復(fù)核把關(guān)。

3.對(duì)審計(jì)質(zhì)量復(fù)核的重視。分級(jí)質(zhì)量控制是審計(jì)機(jī)關(guān)控制審計(jì)質(zhì)量的重要手段之一，L區(qū)審計(jì)局根據(jù)“誰審計(jì)，誰負(fù)責(zé)”的理念，積極踐行“三級(jí)復(fù)核”制度，對(duì)審計(jì)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰，從制度上落實(shí)責(zé)任，從制度上管理項(xiàng)目，確保審計(jì)質(zhì)量過關(guān)。

實(shí)踐中的不足

1.復(fù)核方面的質(zhì)量問題。在審計(jì)實(shí)踐中，項(xiàng)目初審由采購庫內(nèi)的社會(huì)中介完成，另聘采購庫內(nèi)社會(huì)中介進(jìn)行交叉復(fù)核，而項(xiàng)目的審核任務(wù)也是在庫內(nèi)的中介中隨機(jī)產(chǎn)生，由于審核任務(wù)是隨機(jī)性的，時(shí)間長了，難免會(huì)發(fā)生協(xié)審單位相互交換初審、交叉復(fù)核職能的情況，長此以往可能會(huì)導(dǎo)致協(xié)審單位相互之間“放水”。另外，200萬以下項(xiàng)目完全委托審計(jì)中介初審，另聘審計(jì)中介交叉復(fù)審，審計(jì)局僅按一定比例抽查復(fù)核，審計(jì)局按年度單體工程計(jì)算，結(jié)算項(xiàng)目平均每年有上百個(gè)，眾多經(jīng)社會(huì)中介交叉復(fù)審的項(xiàng)目積壓在審計(jì)機(jī)關(guān)待復(fù)核，而審計(jì)機(jī)關(guān)從事價(jià)款結(jié)算的復(fù)核人員僅僅是個(gè)位數(shù)，由于精力有限，長此以往，易于導(dǎo)致抽查復(fù)審及三級(jí)復(fù)核流于形式。

2.協(xié)審單位管理不善的問題。審計(jì)機(jī)關(guān)作為購買社會(huì)審計(jì)服務(wù)的主體，僅能依據(jù)契約關(guān)系，在單個(gè)的審計(jì)項(xiàng)目中去促進(jìn)協(xié)審單位和協(xié)審人員履職，有時(shí)難免牽強(qiáng)。此外，在審計(jì)任務(wù)分配或者審計(jì)開始前，缺乏對(duì)審計(jì)中介或?qū)徲?jì)人員與被審項(xiàng)目之間關(guān)聯(lián)性審查，包括協(xié)審中介及人員是否與被審計(jì)單位及被審項(xiàng)目所涉及的設(shè)計(jì)、施工、財(cái)評(píng)、檢測等單位有直接的關(guān)聯(lián)關(guān)系，這不免增加了協(xié)審人員漏報(bào)、瞞報(bào)問題的風(fēng)險(xiǎn)。最后，審計(jì)任務(wù)完成后缺乏對(duì)協(xié)審人員專業(yè)水平、溝通能力、工作積極性、工作成績、廉潔自律等方面的綜合評(píng)價(jià)，未對(duì)中介人員建庫并進(jìn)行信息化管理，增加了未實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目的不確定風(fēng)險(xiǎn)。

借鑒L區(qū)審計(jì)實(shí)踐對(duì)我國政府購買社會(huì)審計(jì)服務(wù)管理的政策建議

建立健全政府購買社會(huì)審計(jì)服務(wù)相關(guān)制度

政府購買社會(huì)審計(jì)服務(wù)的主體是國家審計(jì)機(jī)關(guān)，最終消費(fèi)方是公眾，所以從本質(zhì)上說還是購買公共服務(wù)。現(xiàn)階段審計(jì)機(jī)關(guān)購買社會(huì)審計(jì)服務(wù)所遵循的法律是《政府采購法》，法律條文將政府采購自身需要的所有服務(wù)包含在內(nèi)，由于政府采購服務(wù)的類型與領(lǐng)域較為廣泛，無法詳盡規(guī)范采購的各個(gè)環(huán)節(jié)，只能從原則性作一般性規(guī)定。自2015年《政府采購法實(shí)施條例》出臺(tái)以來，各省市就政府采購服務(wù)的實(shí)施意見與采購目錄進(jìn)行了積極探索，由于政府審計(jì)的特殊性，還需審計(jì)署與地方政府在不斷實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，制定更具針對(duì)性與適用性的規(guī)章制度，市、州政府要結(jié)合實(shí)際，對(duì)本地政府審計(jì)購買社會(huì)審計(jì)服務(wù)所涉及的內(nèi)容對(duì)象、服務(wù)條件、權(quán)利義務(wù)、方式程序、法律責(zé)任、合同管理等各個(gè)方面逐一細(xì)化，為政府審計(jì)購買社會(huì)審計(jì)服務(wù)提供制度支撐。

利用信息化手段監(jiān)督社會(huì)審計(jì)服務(wù)全過程

審計(jì)機(jī)關(guān)購買社會(huì)審計(jì)服務(wù)，與社會(huì)中介簽訂委托審計(jì)合同，雖然審計(jì)主體是社會(huì)中介，但兩者并未因簽訂合同而將審計(jì)責(zé)任完全轉(zhuǎn)移到社會(huì)中介及人員，實(shí)際上審計(jì)項(xiàng)目的最終責(zé)任主體還是審計(jì)機(jī)關(guān)，出現(xiàn)問題審計(jì)機(jī)關(guān)要負(fù)主要責(zé)任，因此審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)建立一套行之有效的對(duì)社會(huì)中介及人員實(shí)現(xiàn)審計(jì)服務(wù)質(zhì)量控制的考評(píng)體系。

創(chuàng)新應(yīng)用專業(yè)人才模塊化審計(jì)

新形式下，審計(jì)全覆蓋需要專業(yè)復(fù)合型人才，因體制機(jī)制問題，準(zhǔn)入的國家審計(jì)人員專業(yè)單一、良莠不齊。因此，可以合理利用審計(jì)資源，在機(jī)關(guān)內(nèi)部重組審計(jì)人員，構(gòu)建人才模塊制度，即分模塊培養(yǎng)，合全力審計(jì)。具體做法為：

分模塊培養(yǎng)，即對(duì)不同專業(yè)類別的審計(jì)人員按專業(yè)培養(yǎng)專業(yè)能力最優(yōu)，其他能力輔助的審計(jì)組，如對(duì)投資部門的審計(jì)人員重點(diǎn)培養(yǎng)工程造價(jià)、工程財(cái)務(wù)等方面知識(shí)技能，達(dá)到最優(yōu)，而對(duì)計(jì)算機(jī)能力只需要求基本操作能力即可。而對(duì)計(jì)算機(jī)部門的審計(jì)人員，其在計(jì)算機(jī)審計(jì)方面能力最優(yōu)，要求能夠利用大數(shù)據(jù)審計(jì)處理審計(jì)過程中數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)化、儲(chǔ)存、管理等問題，而對(duì)工程造價(jià)、資源環(huán)境審計(jì)等專業(yè)知識(shí)方面只需達(dá)到基本水平即可。

合全力審計(jì)，即在審計(jì)全覆蓋背景下，如遇國家政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等涉及領(lǐng)域廣泛、過程復(fù)雜的項(xiàng)目審計(jì)時(shí)，只需調(diào)集各部門的專業(yè)人才，各方協(xié)調(diào)配合、揚(yáng)長避短，便可迅速組成審計(jì)人員最優(yōu)的審計(jì)組，為提高審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)時(shí)效提供保障。