區域生態發展的財政補償問題研究
——以西雙版納為例

龍悅寧LONG Yue-ning

（云南民族大學，昆明650500）

0 引言

區域發展的平衡是我國發展的重要目標，生態發展和經濟發展是我國縮小區域發展差距的重要舉措。環境在經濟發展過程中，產生沖突，發生環境問題，因此本質上講，生態問題與經濟問題相互依存，相互制約。

財政補償制度是我國調整經濟失衡的重要手段，在環境問題方面，生態財政補償亦為我們解決這一問題提供了可行的方法。

環境法和經濟法的“誰受益誰補償”的原則，明確表示：對因進行生態環保而喪失發展權或者發展權受限的予以經濟和生態上的補償，可以使生態環境的保護者和受益者之間形成良好的激勵機制，從而達到生態與經濟的平衡，縮小區域發展差距，消除貧困。西雙版納作為我國重要的生態區域，經濟發展與生態建設是該區域發展的重要目標，生態財政轉移支付是解決這一問題的重要手段。因此本文旨在通過對這一問題的研究，以期能夠對西雙版納經濟與生態發展之間如何協調平衡，消除貧困，縮小區域發展差距提供一個思路。本文主要分為四部分，第一部分是對生態發展財政補償相關理論進行闡釋；第二部分是對西雙版納的生態發展現狀及發展困難進行分析；第三部分是通過對西雙版納現有的生態財政補償制度進行分析，然后總結其存在的不足之處；第四部分則是針對西雙版納的生態發展及財政補償制度的不足之處提出一些完善建議。

1 生態發展的財政補償相關理論

1.1 生態發展理論

可持續發展原則是環境、經濟、社會發展的重要原則，強調代際公平、區域公平、發展公平和生態公平，可持續發展原則已經是我國指導生態建設、經濟發展和區域發展的基本要求——其中消除貧困、削減貧困帶來的生態、社會、經濟的負面影響，是可持續發展的核心目標。聯合國經濟與社會理事會，聯合國教科文組織等國際重要發展促進機構就多次強調，消除貧困是可持續發展達到人與環境和諧一致的基本目標。

可持續發展在消除貧困的方面，強調生態發展與可持續發展的一致性，“生態”和“發展”的共同性，要求生態與經濟間的發展協調、社會和人的可持續發展，以消除貧困為手段，進而縮小區域差距為目標，兼顧經濟效益、生態效益與社會效益，是全面發展理念的貫徹實施。稅收是可持續發展的重要手段，作為參與經濟分配的強制手段，財政和稅收對可持續發展的作用在于：在經濟的發展當中協調收入比例，在財政的支付過程中，強調對生態等重要因素的補償和激勵，促進解決生態發展而帶來的不平衡問題，建立適當的財政轉移支付制度。

1.2 公共產品轉移支付理論

公共產品是一個傳統的經濟學理念，其強調那些無法由私人提供供給，又無法依靠市場的價格機制進行調節的產品。傳統的公共產品中，環境、生態等要素是純公共產品，是無法通過手段進行市場化的，但是隨著環境管理和財稅政策的理論發展，環境從傳統公共新產品變化為私人產品變得可能，碳排放交易制度、綠色稅收制度、綠色金融制度等應運而生，尤其是綠色財政制度的發展，使得環境作為特殊的私人產品可以通過政府的財政轉移支付進行購買。當政府部門將上級財政的收入補償給因生態發展影響經濟發展的區域或個人，實際就是政府財政在購買環境私人產品，當上級政府財政的收入轉移支付到下級政府財政，則體現出政府財政在進行環境私人產品購買的產權轉移，這種做法可以鼓勵下級政府實施積極的環境發展策略。

1.3 生態財政補償制度的法律特點

1.3.1 概念

在生態環境保護與經濟發展的協調方面，轉移支付也成為一項重要的制度手段。有學者人為，生態轉移支付“就是指國家為了解決生態財政失衡、維護生態公平、提升生態效率而進行政府間的財政資金轉移活動”。從這種角度來說，轉移支付包括了生態補償制，生態財政補償制度是轉移支付的手段之一。

我們認為，生態發展財政補償制度就是指政府對因進行生態環境保護，提供生態傳統公共產品的地區，購買其提供的生態產品，使得生態產品私人化，區域化，價值化。同時，根據“誰受益誰補償”原則，確定該私人生態產品的價值，明確轉移支付的價格向提供生態產品的地區支付費用，其中包括中央政府財政對地方政府財政的轉移支付、地方各級政府財政通過上級財政之間的轉移支付，使得提供生態產品多的地區獲得較多的生態發展利益，提供生態產品較少的地區通過財政轉移支付購買生態產品，進而可以減少經濟發展與生態發展的失衡，從而促進城鄉、區域協調平衡發展。

1.3.2 補償主體多樣性

生態發展財政補償的主體主要是指進行生態財政轉移支付的主體，可以分為垂直轉移支付——包括中央政府和地方政府，上級政府和下級政府；平級轉移支付——同級政府之間建立生態財政轉移支付制度。

1.3.3 補償對象多樣性

從經濟學理論上來說，只要是生態產品提供者，就可以參與到生態轉移支付當中，包括當地的居民、企業、政府和相應的提供生態產品的社會群體都是可以接受補償的對象，在美國，碳排放交易制度就是一種特殊的轉移支付制度。

2 西雙版納區域生態發展概述

2.1 發展現狀

中國云南西雙版納州是我國的重點生物多樣性區域，是我國重要的生態資源地區，除兩個國家級保護區外，西雙版納還擁有我國第一個跨境自然保護區，中、老、緬跨境自然保護區，其中由地域上互不相連的勐養、勐侖、勐臘、尚勇、曼布稿五個子保護區組成的西雙版納國家級自然保護區和布龍（州級）自然保護區構成。

作為亞洲的縱向嶺谷區區域，西雙版納擁有北半球的絕大多數生物群落類型和除沙漠與海洋外的各類生態系統，是全球生物多樣性最豐富的地區之一和世界級的基因庫。

與生物多樣性保護的成就相比，西雙版納地區的經濟發展相對落后，區域發展不平衡的情況非常明顯，其與景洪市相鄰的納板河自然保護區，人均年收入僅為其他區域的1/3，約為3000-4000 元，經濟發展受到生態保護的制約的情況較為突出。

2.2 發展存在的困難

西雙版納的林業產業以橡膠為主，橡膠總面積約占全國總面積的26.6%，并且年產干膠量達到了全國的34.5%，其產業面積和產業結構均為全國第一；除此之外，其茶葉產業的發展也較好，茶產量居全國第一，但是林下經濟發展較為落后，相關的政策缺乏執行的具體措施，尤其是重點生態功能區內的林下經濟開展較為困難，幾個重點生態區域的經濟發展落后情況嚴重，中央政府通過轉移支付已經先后實現了多個重點生態區域的村落搬遷工程。

除此之外，隨著野生動物種群數量的不斷增加，生物多樣性保護也給西雙版納州帶來了大量的野生動物侵權事件，政府處理野生動物侵權的問題缺乏完善的財政轉移機制，尤其單一的依靠地方政府進行補償往往難以彌補所造成的巨大損失。

盡管國家不斷加大野生動物侵權的補償的標準，但是與地方發展權的損失相比仍然明顯不足，亦彌補不了當地居民個體發展的需求。

3 西雙版納生態發展財政補償制度的迫切性

3.1 現狀

隨著西雙版納地區旅游業和農業的發展，越來越多的外來人口將新的農耕方式和經濟方式帶入的傣族居住地區，譬如以旅游業為主的傣族園景區，大部分原住民傣族已經拋棄了傳統的生態生活方式——拋棄了傳統居住竹樓，不再從事稻作農耕生產，轉而將肥沃的土地租賃給外來人口進行香蕉、火龍果的高附加值水果的種植，除對“壟林”的特殊信仰的生態觀予以保留外，對傳統信仰中神河瀾滄江的水資源污染和周邊雨林的保護問題選擇視而不見，很多地區已經喪失了大部分傳統生態文化保護價值。有的地區更是由于旅游業不發達，而缺乏一二產業的支持，當地居民的發展較為落后，在發展權沒有得到充分保障的情況下，現行的自然保護區政策和財政補償的缺位，導致傣族原住民的發展與生態保護產生了激烈矛盾，使得傣族生態文化的保護與發展受到了巨大的挑戰。除了少數旅游景區內，生態文化補償也僅僅針對原住傣族竹樓生活方式的傳承給予補助，難以解決目前西雙版納地區，尤其是生態保護區域內傣族生態文化保護與發展權的相互關系。

3.2 西雙版納生態財政補償制度的特征

西雙版納現有的生態財政補償制度是傳統的財政性單一補償制度，在法律特征上呈現出以下的特征：

3.2.1 補償主體較少

西雙版納生態財政補償的主體主要依靠的是上下級生態補償模式，主要是以云南省政府對下級政府的生態補償為主，即對西雙版納州政府的生態補償為目標，只有極其少數情況下，會涉及到中央財政對基層財政的轉移支付問題，這明顯與該地區對我國的生態貢獻不相符合。

3.2.2 被補償主體較少

現行階段，除野生動物侵權的生態補償外，以發展權為核心的補償機制尚未得到全面的建立，被補償主體僅限為西雙版納州政府，而相關的企業、居民和提供生態服務的團體均被排除在外。

3.2.3 對傣族生態文化主體的補償缺乏認可

作為少數民族自治地區，傣族的生態文化在發展中遇到的問題并沒有引起西雙版納地區的足夠重視，現行的西雙版納生態財政補償的主體主要是云南省政府以及西雙版納州政府，少數情況下是中央基于區域平衡發展進行的財政轉移支付；接受生態財政補償的主體主要是州政府及各個下轄的市縣鄉鎮，僅限于政府間轉移支付，尚未涉及到生態發展專項補償，尚未涉及對企業、經濟落后地區的原住民的補償。

3.2.4 補償形式沒有脫離傳統的補償路徑依賴

西雙版納生態財政補償應該涉及自然保護區建設、經濟作物種植技術改進、生物多樣性保護等諸多方面，但是目前多為專項財政轉移支付，主要針對水利建設、醫藥發展、公共交通等方面，沒有涉及到生態發展補償的根本領域，導致沒有得到補償的地區以及該地區的原住民仍然處于極端貧困的狀態，尤其是自然保護區內的自治民族、原住居民因自然保護而引起傳統生態文化生活方式受到極大的損害的居民，應當得到補償而沒有得到。

3.2.5 沒有將生態文化發展的不平衡作為補償的考慮要件

傳統的生態補償制度，將生態發展和農業發展作為生態補償的重點，其目的在于通過生態補償措施改進當地的生產生活方式，鼓勵綠色農業、生態產業的發展方式，以經濟發展作為衡量生態補償的重要指標，忽視了生態文化的保護和發展的不平衡，對生態文化不夠重視，沒有將該指標納入補償的考慮要件，除了旅游區域外，沒有對生態文化保護和傳承進行補償。

4 完善建議

①擴大西雙版納生態補償的主體和被補償對象范圍。其主要是擴大中央對地方的財政轉移支付類型，擴大上級對下級的財政轉移支付方式，增加國家投入，將發達地區的財政收入通過中央財政的轉移支付給西雙版納地區中發展落后區域。擴大被補償對象，將企業、居民和提供生態服務的社會組織納入到生態補償的范圍，積極鼓勵這些主體參與了生態發展建設中，共享生態建設成果。

②尊重企業的生態文化發展，將生態文化補償納入到生態轉移支付的范疇。對該地區的原住民，尤其是那些仍然處于極端貧困的狀態的原住民，特別是那些自然保護區內犧牲了經濟發展權利提供生態產品的自治民族、原住居民，應當得到相應的補償和幫助，解決其自身發展問題，進而促進區域協調發展，達到可持續發展的最終目標。