集體經營性建設用地入市改革的幾點思考

劉勇 張 笑凡

(1.沈陽市自然資源局，遼寧 沈陽 110011；2.沈陽市勘察測繪研究院有限公司，遼寧 沈陽 110003)

2019年8月26日，《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》在中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議獲得通過，集體經營性建設入市相關內容作為本次修法的最大亮點之一，在自然資源領域具有劃時代的積極意義。從頂層設計到試點探索歷經近6年時間，其實現路徑、實施辦法、實際效用以及若干關鍵問題等經過不斷考證錘煉完善已基本清晰，為全面實施集體經營性建設用地入市奠定了堅實基礎。

一、集體經營性建設用地入市改革背景和歷程

2013年11月，為貫徹落實黨的十八大關于全面深化改革的戰略部署，十八屆中央委員會第三次全體會議研究了全面深化改革的若干重大問題，公布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。

2014年12月，習近平總書記先后主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議和中央政治局常委會會議，審議通過《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，建立了農村集體經營性建設用地入市制度。

2015年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，授權在試點地區暫時調整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》有關法律規定，其中涉及集體經營建設用地入市修改相關內容為“暫時調整實施集體建設用地使用權不得出讓等的規定。在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。”授權期限截至2017年12月31日。

2017年11月，全國人大常委會作出決定，將試點期限延長一年至2018年12月31日。

2018年12月，全國人大常委會審議關于再次延長授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定草案，擬將農村土地制度三項改革試點法律調整實施的期限再延長一年至2019年12月31日。

2019年8月，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案。集體經營性建設用地入市作為此次修法中最大的亮點和創新，首次被正式法律制度所確認。

二、集體經營性建設用地入市不同時期的內涵及差異

根據《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，農村集體經營性建設用地是指存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地。

根據十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議關于修改《中國人民共和國土地管理法》的決定，（以下簡稱《決定》），土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

二者在規劃方面要求基本一致，但《決定》較試點時期政策對滿足入市條件的土地利用現狀情況有所收縮，前者在符合規劃的前提下，存量集體建設用地均可入市；后者則明確在符合規劃的前提下，經依法登記的集體經營性建設用地方可入市。

三、集體經營性建設用地入市模式和效用

根據試點相關政策，對集體經營性建設用地設立三種入市模式。

1.直接就地入市

即依法取得、符合規劃、具備開發建設所需基礎設施等基本條件的工礦倉儲、商服等農村集體經營性建設用地可采取招標、拍賣、掛牌或者協議等方式直接就地入市。

該模式為集體經營性建設用地入市的基本常規模式，也與《決定》條款內容想吻合，但從實際出發，經調研，在集體經濟組織內部，符合上述條件的地塊數量較少且布局分散，難以發揮規模效應，且其中大多數仍處在正常生產經營狀態，使用權實際主體上已經明確。故該模式主要適用于歷史上已依法取得集體建設用地使用權且土地用途為工礦倉儲、商服等經營性用途的單位（主要是鄉鎮企業），通過辦理出讓等有償手續，賦予完整的建設用地使用權權能，為今后抵押、轉讓等行為創造基礎條件。

2.通過“增減掛鉤”調整入市

根據相關規劃，在確保建設用地總量不增加，耕地數量不減少、質量有提高的前提下，對村莊內零星、分散的集體經營性建設用地先復墾后，可按計劃調整到本縣（市、區）域范圍內的產業集中區入市。

該模式是試點時期入市所采取的主要模式，在平衡建設用地和耕地數量關系的同時，按照因地制宜原則，通過空間置換，進一步優化集體建設用地入市后布局，以點成面，化零為整，有效發揮產業集聚效應，同時，在一定程度上也消化了長期閑置的農村建設用地資源，提高農地利用效率，靈活解決了“可用的地塊不具備條件、具備條件的地塊不可用”等問題。

3.城中村集體建設用地整治后入市

對歷史形成的城中村集體建設用地，依據相關規劃開展土地整治，對規劃范圍內各類土地統一進行復墾、基礎設施配套，重新劃分宗地和確定產權歸屬。對不予征收的，在優先保障城中村居民住房安置等用地后，屬于經營性用途的集體建設用地，由農民集體入市。

一般來說，城中村在城市規劃區范圍內，屬于城市用地范疇，而權屬上歸集體所有，實質上已經突破了集體經營性建設用地內涵（存量農村集體建設用地），該模式主要發生在地方政府因資金等問題無力實施征收改造，同時又存在改造意向單位的地區（如北流市）。因未實施征收，開發商取得土地成本較同質國有建設用地有所降低，加之市場競爭壓力小，產品利潤高，將會引起開發企業重點專注，如全面實施或對傳統國有建設用地出讓造成一定影響。

四、集體經營性建設用地入市可能需要重點考量的幾個方面

2020年1月1日，《土地管理法》修正條款即開始施行，盡管實施辦法尚未出臺，但從試點做法和經驗出發，集體經營性建設用地入市思路、做法已基本清晰，其中對于需要重點考量的幾個方面梳理總結如下：

1.摸清集體經營性建設用地底數

一是在集體建設用地使用權確權登記、第三次土地調查以及年度變更調查的基礎上，結合相關規劃，進一步調查摸清現狀集體經營性建設用地數量、面積、分布、權屬、實際利用狀況、集體經濟組織實施開發意愿以及可開發潛力等信息；二是從地區審批管理實際出發，設立依法取得標準（擁有合法、規范的用地手續，建設用地使用權證等），調查摸清依法取得的集體經營性建設用地相關情況；三是調查摸清年代相對久遠（國家現行用地政策出臺前已實際使用或占用，至今仍在生產經營）的用地項目，本著尊重歷史原則，進一步查清界定其取得的合法性以及是否具備入市條件；四是調查摸清非法（在國家現行用地政策出臺后，仍不具備合法、規范的用地手續）取得集體經營性建設用地情況，在違法狀態未消除前暫不可入市；五是調查摸清“城中村”數量和分布，合理界定“城中村”范圍，而且今后不再擴大，避免出現以實施“城中村”改造為名規避征地，擾亂土地市場等情況的發生；六是在建設用地增減掛鉤工作基礎上，進一步調查農村閑置建設用地情況，通過開展土地評價確定可復墾整理潛力，為未來調整入市做好相應地塊及指標儲備。

2.對擬實施入市地區實現規劃覆蓋

經調研，現行相關規劃未能完全覆蓋農村地區，不同程度上存在規劃缺失的情況，從而導致集體經營性建設用地入市無規劃可依，不具備入市基本條件。

從地區實際出發，全覆蓋規劃編制成本較高，一般集體經濟組織承受壓力較大，同時規劃具有時效性，而集體經營性建設用地入市是一個長期的過程，提早編制規劃將可能導致部分區域因入市較晚進而規劃失效造成資金的不必要浪費。

從試點經驗來看，在入市意向調查的基礎上，可暫對有入市意向且條件相對完備的地區先行編制規劃，作為今后規劃審核依據，規劃編制費用或可計入用地成本，減輕集體經濟組織資金壓力，但從長遠出發，應從根本、長效著手，可以通過編制國土空間規劃實現農村地區規劃全覆蓋，為全面推行集體經營性建設用地入市創造基本條件。

3.優先維護好“三個平衡”

1987年，“中國土地拍賣第一槌”在深圳敲響,國有建設用地自實行有償使用至今已30余年，從協議出讓到招標拍賣掛牌，出讓方式不斷完善，市場化程度不斷提高，地方土地財政收入更是與日俱增，在國家多次宏觀調控作用下，國有建設用地有償使用已基本步入法制化、規范化軌道。

集體經營性建設用地入市改革，無論從觀念上還是實施層面，都會對國有建設用地市場造成一定影響，既有平衡將被打破，既有利益分配機制也將重新調整。按照循序漸進、審慎穩妥原則，在全面實施改革初期，應優先考慮維護好“三個平衡”。

（1）維護農民、集體、政府、企業四者平衡

“漲價歸公”抑或“讓利于民”爭議已久，在不同時期均有其合理性，但從當前實際出發，完全“漲價歸公”的時代已經過去，但立即轉為全部“讓利于民”又未免操之過急，對現有利益格局沖擊較大。故集體經營性建設用地入市增值收益分配首先要維護好農民、集體、政府、企業四者間的平衡，一是農民在長遠生計有保障的同時，應享有一定的改革紅利，應把之前征地的一次性收入轉化為長期、穩定的可持續收入；二是發展壯大集體經濟，賦予集體經濟組織實實在在的市場主體地位，依法享有決策權和收益權，從而促進城鄉融合發展，鄉村全面振興；三是確保地方政府既有收益大體穩定，避免對地方財政收入造成無序不可控沖擊，從而影響城市發展建設；四是切實降低企業用地成本，對于符合條件的優質項目，通過降低土地取得成本等手段，鼓勵企業利用集體建設用地投資建設，從而帶動當地鄉村就業和經濟發展，發揮社會、經濟、生態等綜合效益。

（2）維護農民入市收益與征地收益平衡

集體經營性建設用地入市主要受兩方面因素影響，即規劃管控和集體經濟組織（農民）意愿，其中農民意愿主要取決于入市為其帶來的收益情況，若入市收益偏高，一是將對未來征地造成一定阻礙，降低農民主動配合實施征地的積極性，從而影響公共利益項目的用地保障；二是在過高的收益驅使下難免會作出不理性的決策，尤其是突然產生的過高收益，極有可能出現一時間內大量集體經營性建設用地爭搶、無序、盲目、跟風入市，造成土地市場混亂，違背改革初衷。

因此，維護農民入市收益與征地收益平衡至關重要，具有導向性意義，一般來說，從一次性收入來看，征地收益應高于入市收益，但從長遠出發，入市收益又具有征地收益所不具備的長期性、持續性以及預期性和一定風險性等特點，在各自優劣因素比較上，二者整體上不應有太大差異。

（3）維護集體建設用地與國有建設用地使用權價值平衡

受規劃等限制，集體經營性建設用地入市范圍僅局限于工業、商業等經營性用途，受區位條件等影響市場競爭壓力較小，同時，因未發生征地行為，集體建設用地取得成本要低于國家建設用地取得成本，盡管改革提出“同權同價、同等入市”，但從試點經驗出發，當前無論是抵押權設立還是后期流轉在實際價值方面集體建設用地與國有建設用地還不可同日而語。在改革初期，不宜過早過度追求實現“同權同價”，而應以實際需求為導向，遵循“高投入、高回報”等一般經濟規律，側重于“物美價廉、因地制宜”，及早營造健康、成熟、完善的集體建設用地市場。在未來集體經濟得到切實的發展壯大、集體建設用地市場化程度不斷提高，城鄉融合發展體制機制建立健全后，“同權同價、同等入市”的改革目標是完全可以實現的。

為維護上述“三個平衡”，試點政策提出了土地增值收益調節金的概念，若從一個縣（市）出發，因區位差異不明顯，整體情況相近，統一一個調節金收取標準基本可以實現上述三個平衡，但在全國實行集體經營性建設入市后，對于直轄市、副省級城市以及一些發展速度較快的地級市等土地市場發達、用地需求量大、內部情況復雜的地區，僅一個調節金標準難以起到調節維護平衡的作用，而且因影響因素較多導致設定難度較大，將來或可通過費改稅的形式予以調節。

4.與征地制度改革范圍相銜接

《房地產管理法》經修正后，第九條內容，即城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓，但法律另有規定的除外。較原條款增加了“但法律另有規定的除外”內容，剛性減弱，留有余地，而“余地”應該在于試點時期的“城中村集體建設用地整治后入市”這一途徑。

《土地管理法》經修正后，第四十五條內容對土地征收的公共利益進行了界定，采取列舉方式明確：因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發建設等六種情形，確需征收的，可以依法實施征收。前五種情形較為清晰，而其中“成片開發建設”并未如前五種從項目性質出發而是對空間利用作出了要求，按照試點經驗，而這個空間應該限定于城市規劃區以及開發區（園區）范圍內。

因此，在實施集體經營性建設用地入市過程中，除采取規劃管控外，在空間布局上應避免與可實施征地區域相沖突，在未來相關法律制度框架下，除“城中村”內集體建設用地綜合整治入市外，城市規劃區內和開發區（園區）內集體所有的土地應征收為國有土地后，再行實施土地供應；城市規劃區和開發區（園區）外的集體經營性建設用地在符合入市條件的前提下可實施入市。如此既可減少農民在征地與入市之間的選擇障礙和利益沖突，同時，也未對正常城市化進程以及產業集聚效應的發揮造成影響。

5.確定集體經濟組織合法的市場主體地位，發揮政府指導和監管作用

《民法總則》賦予了集體經濟組織合法的市場主體地位，其作為集體建設用地所有權的唯一主體，應充分發揮農村基層民主作用，在符合法律法規的前提下，對集體建設用地處置享有獨立自主決策權，而在具體環節管理上，如民主決策程序是否合法有效、出讓底價是否合理、基礎設施配套建設、規劃用途管制、交易代理、金融支持政策以及批后監管、資金審計等則需要政府及其相關職能部門給予必要的指導和干預，避免出現私相授受，侵害農民、集體權益行為的發生，確保集體經營性建設用地入市程序合法合規，入市結果合理有效，集體經濟組織、農民、政府和企業的權益均得到充分保障。

五、結語

從井田制到“三塊地”，歷次土地改革初衷均為更好地順應時代發展需要，更大限度地發揮土地價值，更大程度地保護土地資源，但同時也必須認識到，土地資源作為生產生活行為的重要載體，涉及面廣，影響力大，土地改革不宜急于求成，應以不影響當前土地市場平穩健康發展、不侵害農民權益，促進土地利用更為充分科學合理有效為根本原則，持審慎態度穩步推進。

試點工作的開展提供了大量的寶貴經驗，同時也暴露出一些問題需要進一步清晰明確，希望在今后相關政策研究制定中以問題為導向，確保全國集體經營性建設用地入市改革統一有序推進。