遼寧農村零散土地資源集約化利用研究

周群 趙磊 朱巖

（遼寧省自然資源事務服務中心 遼寧 沈陽，110032）

為解決三農及糧食安全問題，建設社會主義新農村，國家出臺了一系列政策，促進農村土地資源合理規劃利用，近年來部分農村已經采取適度規模經營模式，提高土地資源的利用效率。但是由于地形、地貌等自然因素、人類開發利用等歷史沿革及社會因素影響，我國大部分農村仍舊存在大量的、低效率利用的零散土地，這些零散土地資源的開發利用，往往存在著開發利用成本高昂、地理位置偏僻、整理整治困難、不適合規模經營等諸多問題。

一、遼寧省農村土地利用現狀及特點

1.遼寧省農村土地利用現狀

遼寧省農村土地利用整體呈低效利用態勢。農村居民點分散、土地一年一產是土地利用低效的主要原因。冬季是大量土地閑置的季節，不僅土地利用率低下，整體的土地資源浪費也尤為明顯。遼寧省的丘陵與山地面積居多，而平原相對較少，大部分的土地資源都很難形成規模化經營。利益驅動型的土地利用方式也是農村土地低效利用的另一大原因。農村耕地面積逐年呈遞減趨勢也與農村這種土地利用方式有一定關系，農民會追求利益最大化，而農作物生產所帶來的收入又相對低廉，無法滿足農戶們的生活需要，因此就會產生大量農地非農化生產的現象。

2.遼寧省農村零散土地利用特點

農村零散土地，是指因政策、地形地貌、人為活動等原因形成的無法規模利用的土地。由于地理位置、人文文化等因素影響，遼寧省農村零散土地的利用具有以下幾個特點。

（1）建設用地分散

在省內農村地區所用于建設的土地一般會考慮交通、原材料獲取、水源、勞動力等元素，但是由于農村土地面積所占較廣，沒有整體的針對農村地區的整體規劃，而且選擇的位置一般是基于自身企業利益最大化，所以建設用地一般都較為分散，很少能形成產業園區或生產園區。

（2）零散農用地產出有差異性

這是因為每宗土地的用途都取決于各個承包經營權的擁有者的意愿，所種植的農作物或者農地的其他利用方式都不盡相同，有無法達成規模生產，就會造成零散農用地的產出的差異性。

（3）權屬模糊

農村土地是歸集體所有，但是進行分配之后，有經歷多年的荒山開發、農戶間土地流轉或互換等方式，原有的土地權屬已經發生變化，并且許多零散土地的界址模糊，不僅容易產生權屬糾紛，也會因為權屬糾紛產生零散土地。

（4）季節性利用

由于遼寧省處于溫帶大陸季風性氣候地區，所形成的耕種傳統以及風俗觀念，零散土地資源的利用就會因為季節的變化而變化，往往秋季收獲之后，土地荒廢整個冬季，雖然許多農村村落發展快速可以實現大棚種植或者機械化、科學化利用土地，但是大部分村落群體的土地仍舊會在冬季擱置，冬季依舊是大部分東北農村的“貓冬”季。

二、遼寧省農村零散土地形成的原因

1.丘陵、山地居多，平原較少

遼寧省山地和丘陵較多，平原地區較少，現有的技術大多是針對平原地區，處于山地與丘陵地區的可利用的土地不僅位置相對分散，而且地貌原因，缺乏針對這類土地集約利用的生產經營方式。

2.家庭聯產承包責任制導致農地分散

改革開放后，在我國農村實行家庭聯產承包責任制的土地分配制度，即使是在平原地區，也因此將土地劃分為一宗宗分散的土地資源，并且由農民家庭集體進行經營利用，因每戶農民的需求不同，對土地的利用方式也不盡相同，而土地利用又關系到每個人的根本利益，就導致形成許多零散土地。

3.新開發的荒山、荒地

從2007到2009年進行的全國第二次土地調查到目前為止，土地城鎮化的速度往往要高于人口城鎮化速度，對土地資源的需求也在不斷增長，城市所需要的土地資源從農村土地獲取，而農村對土地資源的需求又從開發荒山荒地中來，而這種開發大多是單位或個人需要，導致了新的零散土地的出現。

4.過度開發導致土地質量下降而荒廢的土地

在城鎮化過程中，人們追求快速的經濟增長，忽略土地空間利用效率、土地生態效益等需求，產生粗放低效率利用土地的城鎮化現象。同時，對土地資源的開發利用所導致土地質量下降、復墾難度大等問題，致使土地被荒廢后再次開發利用所需成本高昂，可預測效益較低，根據追求利益最大化原則，很少會愿意再次開發這類土地，進而成為零散的荒廢低質土地。

5.缺乏相對完整健全的農村土地規劃方案

遼寧省專門針對農村土地利用規劃的方案尚不夠健全，還沒辦法做到統籌兼顧、相輔相成，從而導致各種建設都基于對單位或個人自身需要的滿足而進行，忽略整體的土地資源分配利用，導致土地資源處于零散狀態。

三、制約農村零散土地利用效率的因素

1.技術因素

遼寧省針對土地利用的有關科學技術，大部分適合用于平坦的平原土地類型。但是，針對非平原類型土地，其土地利用的技術相對傳統與單一，就造成這類零散土地利用效率較低，造成一定的土地資源浪費。

2.開發成本高昂

按照開發程度來說，大致可以將零散土地分為三種，一種是尚未開發利用的可利用的土地資源，這類土地資源需要考慮到土地生態效益、糧食安全等問題，不適合進行開發利用。第二種是正在使用中的零散土地資源，部分這種零散土地資源因位置偏僻、土質特殊等原因，開發成本較高，限制了其利用效率。第三種則是因過度開發利用而荒廢的土地，對于這類土地的開發利用不僅所需要的成本大，所能帶來的經濟效益低，因而限制了土地利用效率。

3.對粗放利用現象缺乏約束機制

由于農村土地所帶來的產出效益不足以滿足農民的家庭生活需要，所以會出現農村勞動力外流現象，而外流的人口所選擇的處理土地的方式大致分為三種，一種是交由親屬種植或利用，另一種是通過土地流轉獲得一定的利益，最后一種就是將土地閑置，保留對土地承包經營權的占有，這就往往會造成農村大量土地被粗放利用，而且對這種土地粗放利用的現象也還沒有具體的限制或者懲罰措施，使土地利用者們并沒有意識到這是對土地資源的一種浪費。

4.零散土地擁有者的觀念與意愿

零散土地的擁有者最先考慮就是安全與利益，一方面追求利益最大化，但由于專業技能、科學技術的缺乏，很難達到土地利用效率最大化。另一方面就是安全問題，土地是農村農民最基本的保障，在土地進行開發利用時，總會存在一系列風險，例如流轉中的信用風險、土地質量損失風險等，又因為現有的制度與政策并沒有給與零散土地擁有者們完善的保障制度，無法給其帶來足夠的安全感，所以會產生寧可低效利用也不參與零散土地流轉、開發或者其他高效的利用方式。

四、提高遼寧農村零散土地節約集約化利用的建議措施

1.農村集體所有的土地作價入股

所謂農村集體土地作價入股是指將集體土地的使用權以資產的形式進行價值核算，然后以股份的形式一起用于興辦集體企業或大型農業。這種形式首先需要有制度與政策來保障土地使用權擁有者們的基本土地財產安全。這種方式不僅可以將農戶手里的零散土地進行整合利用，也可以提高土地利用效率、給農戶帶來更高的效益，也為加快現代化新農村建設提供了方法，但是一切需要基于相對完善的管理制度以及專業人才的引進和培養。

2.進行公益性建設及基礎設施建設

對于可以進行規模化集約經營的零散土地，優先考慮土地資源整合和耕地保護，但是對于其他沒有形成規模的可能性的零散土地需要尋求新的方式進行利用，可以將這部分零散土地用于基礎設施建設。也可以用于建設公益性的基礎設施，例如公路、政府機關等。在遼寧省，可以以城市反哺農村的方式，為農村發展提供必須的工業產品與技術，不斷縮小城鄉差異，實現共贏的局面。

3.建立土地托管中介機構

土地托管是指對于不愿意耕種或者沒有能力耕種的人將土地承托給耕種合作組織，由其代為耕種并向其支付一定費用的一種土地流轉形式。在遼寧省，目前還缺少具體的管理方案和托管中介組織，需要建立完善的土地托管合約模式，以法律和合約的方式維護雙方權利安全，從而鼓勵農民將零散土地用于土地流轉。

與此同時，需要有符合法律規定的具有一定權威、信用的中介機構進入，作為第三者使雙方處于公平公正的協議下，促進進行土地托管的效率的同時，監督雙方履行各自的義務與在不造成他人損失的情況下行使各自的權利，也為那些對市場缺乏了解認識的農戶們傳播新的發展理念并提供土地托管的合理化建議。

4.實行土地利用合約制，完善獎懲制度

實行土地利用合約制主要是為了防范違約和濫用土地的風險，由于大部分農戶法律知識淡薄，在進行土地流轉時一般是以口頭約定或者簡單文字約定作為合約，存在較大的違約風險，需要有一種規范式的合同來維護雙方權利。零散土地利用大部分是取決于土地使用權所有者的意愿，很容易造成粗放經營管理或者土地資源閑置、濫用等現象，造成對土地資源的浪費，農村土地的經營管理缺乏專業性管理人才，這就一方面需要政府制定人才吸引與培養政策，一方面需要制定對于土地資源不合理利用者的懲治措施。

5.創新季節性零散土地利用方式

對處于東北地區的遼寧農村零散土地，冬季的土地資源利用需要有一種適合的、創新的形勢進行資源利用，由于冬季寒冷，土地并不適合耕種也不適合建設，所以需要另辟蹊徑利用土地，例如，可以在這部分土地上搭建臨時性場所，將秋季割下的秸稈進行加工處理，加工為飼料、秸稈制品等，增加經濟效益的同時也可以防止燃燒秸稈造成污染。

綜上所述，現有對于零散土地的利用方式大致有土地流轉、規模經營、建設公益性基礎設施等方式，眾多利用方式都缺乏一定的法律規范與監督管理，而且對于遼寧省的季節特點，零散土地的利用方式還有待創新，同時土地利用所帶來經濟效益的同時也需要考慮整體的農村城鎮化的發展規劃戰略、以及發展帶來的環境問題。而針對零散土地的利用與生態保護或者其他的方針和經營形式相結合的創新形式是今后需要創新思考的問題點，而農村的發展離不開政策的支持，具體農村土地流轉與發展利用政策也是接下來需要探討的問題。