不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記賠償責(zé)任的法律定性研究

陳智永

（1.中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院），北京 100091；2.盤(pán)錦市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧盤(pán)錦 124000）

在不動(dòng)產(chǎn)登記活動(dòng)中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記行為損害相關(guān)權(quán)利人或利害關(guān)系人權(quán)益的情況，這將可能引發(fā)不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記的賠償責(zé)任問(wèn)題，該問(wèn)題順利依法處理的前提是明確有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記賠償責(zé)任的法律性質(zhì)。

一、不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記的概念和分類(lèi)

不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤是指在不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的事項(xiàng)與現(xiàn)實(shí)情狀不相符的狀態(tài)。基于這個(gè)理解，“錯(cuò)誤登記”與“登記錯(cuò)誤”的含義一致，具體情況可分為起因于申請(qǐng)人的原因，比如申請(qǐng)人提交虛假申報(bào)材料等；起因于登記機(jī)關(guān)的原因，比如登記機(jī)關(guān)瀆職、不作為等；起因于登記后權(quán)利變化，比如不動(dòng)產(chǎn)登記后發(fā)生征收、法院判決權(quán)利流轉(zhuǎn)、繼承等使實(shí)際權(quán)利狀態(tài)發(fā)生變化。[1]不過(guò)從現(xiàn)行《物權(quán)法》二十一條和即將實(shí)行的《民法典·物權(quán)編》二百二十二條的規(guī)定看，法律上的不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記只包括前兩種情形。因此，從實(shí)定法角度上可以對(duì)不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記作出以下定義：當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記或登記機(jī)構(gòu)工作出現(xiàn)過(guò)錯(cuò)，而導(dǎo)致在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上記載的事項(xiàng)與現(xiàn)實(shí)情狀不相符的行為。

在法律上，不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記就可以分為三類(lèi)，第一類(lèi)是因當(dāng)事人提供虛假申請(qǐng)材料導(dǎo)致錯(cuò)誤登記的行為，第二類(lèi)是因登記機(jī)構(gòu)出現(xiàn)工作過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致錯(cuò)誤登記的行為，第三類(lèi)是因以上兩種原因共同導(dǎo)致錯(cuò)誤登記的行為。

二、有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記賠償責(zé)任法律性質(zhì)的爭(zhēng)議

不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記經(jīng)常因?qū)ο嚓P(guān)人的權(quán)益造成損害而引起賠償責(zé)任問(wèn)題。關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記賠償責(zé)任的法律性質(zhì)目前在理論界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議很大，難以形成共識(shí)。主要的看法有，不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記賠償責(zé)任的法律性質(zhì)屬于民事賠償責(zé)任、行政賠償責(zé)任或行政賠償責(zé)任混雜民事賠償責(zé)任三種。有關(guān)賠償責(zé)任法律性質(zhì)看法上的眾所紛紜源自于實(shí)定成文法的模糊處理。2007年10月1日開(kāi)始施行的《物權(quán)法》第二十一條對(duì)錯(cuò)誤登記賠償責(zé)任是這樣規(guī)定的，“當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償。”從該條規(guī)定前半部分可以看出，當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任，具體來(lái)說(shuō)是民事侵權(quán)賠償責(zé)任；而對(duì)因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任的法律性質(zhì)則難以明確；對(duì)于當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記和登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤作為共同原因給他人造成損害的賠償責(zé)任及賠償責(zé)任的法律性質(zhì)更是沒(méi)有明確談及。立法中對(duì)賠償責(zé)任法律性質(zhì)的模糊主要是對(duì)登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記賠償責(zé)任法律性質(zhì)的模糊。這樣的處理不是無(wú)意的，全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室曾指出，對(duì)于登記機(jī)構(gòu)應(yīng)具有什么性質(zhì)還有不同意見(jiàn)，這有待于行政管理體制的改革進(jìn)一步明確，目前不宜規(guī)定登記機(jī)構(gòu)的國(guó)家賠償責(zé)任。[2]前述國(guó)家賠償責(zé)任實(shí)際上是指行政賠償責(zé)任，也即行政侵權(quán)賠償責(zé)任。自2015年3月1日起開(kāi)始施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》屬于行政法規(guī)層次，法律適用位階效力低于《物權(quán)法》，其二十九條明確應(yīng)直接依照《物權(quán)法》第二十一條處理當(dāng)事人提供虛假材料登記或者登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記引發(fā)的賠償責(zé)任問(wèn)題。即將于2021年1月1日施行的《民法典·物權(quán)編》第二百二十二條也一字不差地沿襲了這樣的規(guī)定。立法的沿襲似乎說(shuō)明，立法層面上依然認(rèn)為相關(guān)行政管理體制的改革還需進(jìn)一步深化和明確，目前仍不宜直接將登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記的侵權(quán)責(zé)任賠償性質(zhì)定性為國(guó)家賠償責(zé)任或者說(shuō)行政賠償責(zé)任，也即行政侵權(quán)賠償責(zé)任。

理論上有爭(zhēng)議和立法上難取舍的情況可能會(huì)長(zhǎng)期存在，法律適用實(shí)踐特別是審判實(shí)踐則難以直接回避這一問(wèn)題。為此，最高人民法院《關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2010〕15號(hào)）整體上傾向于將房屋登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記爭(zhēng)議納入行政訴訟。該規(guī)定第一條明確，“公民、法人或者其他組織對(duì)房屋登記機(jī)構(gòu)的房屋登記行為以及與查詢、復(fù)制登記資料等事項(xiàng)相關(guān)的行政行為或者相應(yīng)的不作為不服，提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”其第十二條還規(guī)定，“申請(qǐng)人提供虛假材料辦理房屋登記，給原告造成損害，房屋登記機(jī)構(gòu)未盡合理審慎職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其過(guò)錯(cuò)程度及其在損害發(fā)生中所起作用承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任”，第十三條也規(guī)定，“房屋登記機(jī)構(gòu)工作人員與第三人惡意串通違法登記，侵犯原告合法權(quán)益的，房屋登記機(jī)構(gòu)與第三人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任”。在該規(guī)定施行以后將房屋登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記爭(zhēng)議納入行政訴訟的做法逐漸增多，但納入民事訴訟的做法并未消失。[3]可見(jiàn)，有關(guān)司法解釋在相關(guān)房屋登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記爭(zhēng)議上的法律定性及訴訟類(lèi)別的選擇并未完全起到定分止?fàn)幍淖饔茫诓粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對(duì)房屋類(lèi)別之外的不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記爭(zhēng)議上的法律定性及訴訟類(lèi)別的選擇更是不能起到定分止?fàn)幍淖饔谩?duì)登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記爭(zhēng)議的的法律定性決定著登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記賠償責(zé)任的法律性質(zhì)，進(jìn)一步關(guān)系著賠償主體、原因、歸責(zé)原則、依據(jù)和賠償范圍的確定以及賠償程序的選擇。法律定性的模糊影響著相關(guān)權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)的判斷，致使社會(huì)成員在法律預(yù)期上的無(wú)所適從，不同性質(zhì)的審判將會(huì)導(dǎo)致不一致的相關(guān)權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)的效果，從而也損害司法的權(quán)威和公信力。

三、法律定性中法律適用的規(guī)則

目前關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記賠償責(zé)任法律定性的學(xué)術(shù)討論經(jīng)常借鑒民法中侵權(quán)責(zé)任理論的原理進(jìn)行分析[4]，這是各地法院有關(guān)裁判定性以及訴訟種類(lèi)的判斷屢屢出現(xiàn)不一致的理論根源。實(shí)際上，有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記賠償責(zé)任的法律定性并非無(wú)法可依，只能憑借法學(xué)理論進(jìn)行判斷。在實(shí)定成文法存在的情況下，在運(yùn)用法律適用規(guī)則上應(yīng)該優(yōu)先適用成文法，并按法律效力位階優(yōu)先適用效力位階高的成文法律。

現(xiàn)行《立法法》第八十七、八十八和八十九條規(guī)定了法律使用中的位階順序，明確了高位階效力法律在適用中優(yōu)先于低位階效力法律的原則。第一百零四條規(guī)定，最高人民法院可以就屬于審判工作中具體應(yīng)用法律的問(wèn)題作出司法解釋，解釋?xiě)?yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。鑒于成文法律規(guī)范依據(jù)不明確，學(xué)界在司法解釋是否應(yīng)與法律具有同等效力問(wèn)題上有著分歧，但法院在司法裁判中一般將“司法解釋”的適用效力等同于法律效力。鑒于司法裁判在法律爭(zhēng)議解決中的權(quán)威性和終局性，一般認(rèn)為司法解釋事實(shí)上獲得了與法律同位階的適用效力等級(jí)。對(duì)不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記賠償責(zé)任的法律定性問(wèn)題也可以利用法律適用中的位階原則從效力較高的成文法律出發(fā)進(jìn)行化繁為簡(jiǎn)的分析和處理，進(jìn)而得出法律上經(jīng)得起推敲的結(jié)論。

四、分類(lèi)定性的處理思路

對(duì)不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記賠償責(zé)任的法律性質(zhì)分析需要按照錯(cuò)誤登記行為的類(lèi)別進(jìn)行分類(lèi)研究。現(xiàn)行《侵權(quán)責(zé)任法》第六條明確規(guī)定，“行為人因過(guò)錯(cuò)侵害他人民事權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”，即將施行的《民法典·侵權(quán)責(zé)任編》第一千一百六十五條在沿襲上述規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步指出，“行為人因過(guò)錯(cuò)侵害他人民事權(quán)益造成損害的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”對(duì)單純因當(dāng)事人提供虛假申請(qǐng)材料導(dǎo)致錯(cuò)誤登記行為引發(fā)損害的賠償責(zé)任爭(zhēng)議，一般應(yīng)該確定為民事侵權(quán)賠償責(zé)任爭(zhēng)議。當(dāng)事人提供虛假申請(qǐng)材料導(dǎo)致錯(cuò)誤登記的行為一般屬于違法行為，該行為引發(fā)損害既意味著損害事實(shí)的發(fā)生，也意味著違法行為與損害事實(shí)因果關(guān)系的存在，而當(dāng)事人提供虛假申請(qǐng)材料一般也同時(shí)意味著他采取侵權(quán)行為時(shí)具有以故意或過(guò)失為內(nèi)容的過(guò)錯(cuò)。這樣民法上的過(guò)錯(cuò)侵權(quán)責(zé)任要件就可以構(gòu)成，相關(guān)的賠償責(zé)任爭(zhēng)議也就可以確定為民事侵權(quán)賠償責(zé)任爭(zhēng)議了。至于民事侵權(quán)過(guò)程經(jīng)過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記行為環(huán)節(jié)則可以不予考慮。

行政法學(xué)一般認(rèn)為，行政確認(rèn)是指行政主體對(duì)已經(jīng)存在的法律事實(shí)或法律關(guān)系進(jìn)行審查、認(rèn)定并宣示其法律效力的行政行為。[5]不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上記載不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬以及其他法定事項(xiàng)的行為，這種行為以登記機(jī)構(gòu)登記行為內(nèi)含的國(guó)家公信力來(lái)保證不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，主要是物權(quán)發(fā)生或變動(dòng)的公示、公信效力。所以，在本質(zhì)上它應(yīng)屬于行政確認(rèn)。這是理論上的分析，遺憾的是現(xiàn)行實(shí)定法特別是成文法并沒(méi)有就行政確認(rèn)概念作出過(guò)具體的直接規(guī)定，更沒(méi)有以法律規(guī)范的形式將不動(dòng)產(chǎn)登記歸屬于或定性為行政確認(rèn)。

《憲法》第四十一條第五款規(guī)定，“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”按照現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》第四條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)有該條前三項(xiàng)行為之外造成受害人財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。”這里的行政職權(quán)違法行為并沒(méi)有限定為單純的行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)違法行為，也沒(méi)有排除行政機(jī)關(guān)在違法行政中與第三人包括作為非行政機(jī)關(guān)的第三人的聯(lián)合侵權(quán)行為。此處的聯(lián)合行為必然包括行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)違法行為，同時(shí)也可以包括作為非行政機(jī)關(guān)的第三人的侵權(quán)行為，兩種行為的聯(lián)合有時(shí)會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的損害。在這里，行政機(jī)關(guān)是廣義的概念，是可以理解為行使行政權(quán)力的機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也包括代表國(guó)家通過(guò)登記確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)發(fā)生和變動(dòng)效果的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。現(xiàn)行《行政訴訟法》第十二條第一款規(guī)定，“人民法院受理公民、法人或者其他組織除該款前十一項(xiàng)之外的認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的（行政）訴訟”。同樣，這里的“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”的行為并沒(méi)有限定為單純的行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)違法行為，從文義解釋角度理解也可以包括行政機(jī)關(guān)在違法行政中與第三人包括作為非行政機(jī)關(guān)的第三人的聯(lián)合侵權(quán)行為。把這兩部法律相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容聯(lián)系起來(lái)，結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記的具體情況可以作以下判斷：對(duì)于單純因登記機(jī)構(gòu)出現(xiàn)工作過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致錯(cuò)誤登記行為造成的損害，可以提起行政訴訟，相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記的賠償責(zé)任性質(zhì)則對(duì)應(yīng)定性為行政賠償責(zé)任，也即行政侵權(quán)賠償責(zé)任。對(duì)于因當(dāng)事人提供虛假申請(qǐng)材料的行為和因登記機(jī)構(gòu)出現(xiàn)工作過(guò)錯(cuò)聯(lián)合導(dǎo)致錯(cuò)誤登記造成損害的賠償也可以提起行政訴訟，相應(yīng)的賠償責(zé)任也可以定性為行政賠償責(zé)任。這是一個(gè)法律上可以接受或者說(shuō)法理上可以容納的結(jié)論。現(xiàn)行《行政訴訟法》第二十九條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒(méi)有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔(dān)義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的，第三人有權(quán)依法提起上訴。”這意味著在行政訴訟中人民法院擁有審理和裁判上述聯(lián)合侵權(quán)造成損害引發(fā)的賠償責(zé)任爭(zhēng)議的權(quán)力空間。因此，法釋〔2010〕15號(hào)整體上傾向于將房屋登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記爭(zhēng)議以及將同時(shí)存在房屋登記機(jī)構(gòu)有著工作過(guò)錯(cuò)行為的情況和第三人從事違法登記行為的情況的聯(lián)合侵權(quán)爭(zhēng)議納入行政訴訟，將相關(guān)侵權(quán)賠償責(zé)任定性為行政侵權(quán)賠償既符合法理，又不違反相關(guān)成文法的規(guī)定。

至于在招致?lián)p害的情況下，能否單獨(dú)對(duì)聯(lián)合侵權(quán)中的提供虛假申請(qǐng)材料導(dǎo)致錯(cuò)誤登記行為提出民事侵權(quán)賠償責(zé)任，能否單獨(dú)對(duì)在聯(lián)合侵權(quán)中提供虛假申請(qǐng)材料導(dǎo)致錯(cuò)誤登記行為引發(fā)損害的當(dāng)事人提起民事訴訟，當(dāng)前理論界爭(zhēng)議仍很大，現(xiàn)行法律制度也沒(méi)有明確的規(guī)定，本文不進(jìn)行探討，也不建議在相關(guān)侵權(quán)賠償責(zé)任法律定性與訴訟類(lèi)別選擇中考慮和采納這種單獨(dú)作出民事侵權(quán)賠償責(zé)任定性或單獨(dú)提起民事訴訟的做法。

現(xiàn)行《物權(quán)法》和即將施行的《民法典·物權(quán)編》相關(guān)規(guī)定的后半部分“登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償”的表述也可以理解為，權(quán)益受到損害的權(quán)利人或利害關(guān)系人可以向登記機(jī)構(gòu)主張侵權(quán)賠償責(zé)任。這種責(zé)任可以依據(jù)前述分析定性為行政侵權(quán)賠償責(zé)任，登記機(jī)構(gòu)作出賠償后可以再向造成登記錯(cuò)誤的內(nèi)部工作人員或其委托的組織或者個(gè)人追償，這樣的理解是有成文法律依據(jù)的， 但若向負(fù)有造成登記錯(cuò)誤責(zé)任的外部第三人或者沒(méi)有委托關(guān)系的第三人追償，其法律依據(jù)則難以確定。既然如此，為了避免爭(zhēng)議，這種情況下在法律定性和訴訟選擇的法律適用中可以回避先由登記機(jī)構(gòu)賠償，再支持其向有責(zé)任的外部第三人或者沒(méi)有委托關(guān)系的第三人追償?shù)淖龇ǎ苯舆x擇對(duì)聯(lián)合侵權(quán)賠償責(zé)任以行政侵權(quán)賠償定性和對(duì)聯(lián)合侵權(quán)行為提起行政訴訟。當(dāng)然，若不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對(duì)錯(cuò)誤的登記后果沒(méi)有以行政行為違法為內(nèi)容的過(guò)錯(cuò)，錯(cuò)誤登記完全是由外部第三人或沒(méi)有委托關(guān)系的第三人的違法行為造成的，比如說(shuō)當(dāng)事人的提供虛假申請(qǐng)材料行為引起的，則按照前文的分析不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任，由該違法的外部第三人或沒(méi)有委托關(guān)系的第三人直接向受害人承擔(dān)民事侵權(quán)賠償責(zé)任。

本文研究的目的在于，從效力位階高的實(shí)定法律中尋找不同種類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記賠償責(zé)任法律定性的實(shí)體法律依據(jù)或法律訴訟種類(lèi)選擇的訴訟法律依據(jù)，直接或間接推導(dǎo)出符合法律邏輯的不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記侵權(quán)賠償責(zé)任法律定性的思路，進(jìn)而引導(dǎo)相關(guān)侵權(quán)賠償責(zé)任爭(zhēng)議嚴(yán)格依法有序進(jìn)行，更好地實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記活動(dòng)中權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)的效果。需要指出的是，文中推導(dǎo)出的法律定性思路未必是唯一實(shí)際采用的定性思路，相應(yīng)的訴訟類(lèi)型選擇思路也不見(jiàn)得是唯一可以接受的選擇思路，但這種法律定性以及相應(yīng)訴訟類(lèi)型選擇的思路是目前在法律上能經(jīng)得起嚴(yán)密推敲、可規(guī)避諸多爭(zhēng)議的可行思路。