推進遼寧省生態修復工作的探討

杜新遠 高翔 董仲宇

(遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧 沈陽 110032)

黨的十八大首次把生態文明建設提到中國特色社會主義建設“五位一體”總體布局的戰略高度，黨的十九大將堅持人與自然和諧共生納入新時代發展中國特色社會主義的總體方略，將“綠水青山就是金山銀山”寫入黨章，第十三屆全國人民代表大會將建設“美麗中國”和生態文明寫入憲法，生態文明建設被提高到空前的歷史高度和戰略地位。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》賦予自然資源管理部門“兩統一”。

統籌做好國土空間生態保護修復工作，是黨中央賦予的重大使命，是自然資源管理部門的全新職責。未來的生態修復工作將成為自然資源管理部門的重要內容。但是，從事業單位技術支撐角度出發，目前還存在許多丞待解決的問題。

一、存在的問題

1.家底不清，缺少基礎數據支撐

機構改革前，遼寧省的自然資源利用受經濟發展方式、政府財政、管理方式等多方面的影響，導致當前國土空間生態保護修復工作面臨較大壓力。主要表現為：一是遼寧省是資源大省，尤其是對礦產資源、土地資源的過度依賴，導致在生態方面歷史欠賬多、問題積累多、現實矛盾多；二是遼寧省絕大部門地區水資源匱乏，導致生態承載力已經達到或接近上限；三是自然資源分散管理時期，由于林地與草地、林地與耕地、水流與濕地等資源分類標準不一、管理交叉；四是有的地方通過填海造地、圍湖造田、毀林開荒、隨意建設等方式不斷侵占、破壞自然資源，造成自然資源資產流失。以上表現導致各類自然資源家底不清、產權不明，無法回答 “哪里需要修復、需要如何修復、修復后歸誰監管”的問題，生態保護修復工作缺少基礎數據支撐。

2.制度體系建設薄弱，生態修復工作系統性不強

國家生態體制改革賦予自然資源管理部門“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”，“兩統一”離不開完善的制度體系支撐。從目前改革進程看，遼寧省基本完成了重大生態修復實施項目的交接，許多工作還處于起步階段。服務于國土綜合整治和山水林田湖草海系統修復的標準體系仍不完善、服務于統籌國土綜合整治與生態修復項目的管理辦法還沒有出臺、服務于生態修復工作的部門間協調機制仍需搭建、國土空間生態修復規劃還沒有編制，全省沒有形成生態修復工作戰略目標明確、重大工程布局合理、陸海統籌、政策有利、體制機制協調的一盤棋和路線圖。

3.基礎研究薄弱，創新驅動沒有形成合力

生態修復是一項復雜的系統工程，雖然目前生態修復的基礎研究體系逐漸成熟，國內外對生態系統恢復重建也有一定的實踐基礎。但針對遼寧省生態文明建設總體實施、如何利用基礎研究服務事業發展、輔助政府決策方面還存在一定問題。一方面單就科研機構研究成果數量、門類看，每個科研機構都在本領域具有很深的研究基礎，但大多是針對具體問題的點狀研究成果，互補性差，沒有形成從面上促進全省生態修復格局構建的研究基礎；另一方面從科技成果適用性看，適用于部門的研究成果應該滿足省政府、省自然資源廳的生態修復總體工作部署，并有效推進全省生態修復體系構建，滿足山水林田湖草多要素綜合整治修復的需要，但科研機構研究內容大多從學術提升角度出發，研究內容針對性不強，科技成果轉化程度不高，特別是在輔助政府決策方面確實具體操作辦法。

4.項目管理分散，項目信息化管理程度低

《自然資源部信息化建設總體方案》提出了“到2020年，基本建成與自然資源管理體制相適應的、統一融合的自然資源信息化框架體系，一批以統一平臺為支撐的、貫穿四級的重要信息系統上線運行”的信息化建設的發展目標。針對生態修復信息化建設，提出了“開展國土空間生態修復信息化建設，建立生態修復項目成效評估系統和生態保護補償管理系統、生產礦山地質環境恢復治理和生態修復動態監管系統”的要求。但從遼寧工作實際看，以往的項目管理資料還分別保管在各個部門，沒有形成自下而上的項目管理數據報備制度，既不便于統一管理、統一評價和系統分析，也無法滿足未來自然資源管理信息化建設的需要。

5.機構整合不統一，業務銜接不夠順暢

遼寧省事業單位機構改革先于機關完成，雖然省、市、縣三級自然資源部門隸屬事業單位均完成了生態修復職能轉變和業務整合，但部分市、縣存在機關和事業單位無隸屬關系、國土綜合整治業務全部劃轉農業部門的問題，產生市級自然資源部門生態修復工作無事業單位支撐，省級國土綜合整治機構業務對下執行不暢，部門預算無法統籌編制等問題，導致三級工作銜接弱化，無法滿足自然資源管理部門至上而下的的業務體系管理的需要。同時，各地事業單位從事生態修復的技術人員大都從原國土、海洋及林業等部門轉隸而來，雖然都具有本領域內生態修復相關工作經驗，但對全域國土綜合整治及山水林田湖草海系統修復的理念掌握不夠全面，且人員結構老化、專業人員少。

二、措施建議

1.開展生態修復對象專項調查，摸清家底

按照自然資源部工作部署，遼寧省準備推進全域國土綜合整治修復工作，建議結合全域國土綜合整治修復工作，以第三次土地調查成果為本底，整合相關調查數據的基礎上，全面開展山水林田湖草等自然資源調查和評價，分析摸清資源情況，尤其是重點生態功能區、生態脆弱區、生態敏感區、主要生態廊道等重點區域情況，為自然資源統一管理和國土空間生態修復提供規范、一致、權威的基礎數據支撐。

2.啟動生態保護修復規劃，提升生態修復工作系統性

國家明確了“兩屏三帶一區多點”生態安全戰略格局的重點任務。但對于遼寧省的生態保護修復工作而言，國家生態安全戰略格局還不能完全體現遼寧省的生態安全格局及目標任務。建議盡早啟動遼寧省生態修復規劃，通過制定規劃，確定全省生態修復工作的戰略目標、空間布局、重大工程、政策措施，統籌陸域海域、兼顧地上地下、協調時間空間，理順體制機制，形成縱向統一、橫向聯動、條塊結合的工作格局。同時，按照保證生態安全功能、突出生態系統功能、兼顧生態景觀功能的工作思路，系統制定遼寧省工作計劃，編制遼寧省的生態修復工作指南，明確各地生態修復乃至國土綜合整治方面的目標、任務、管理辦法、考核指標及配套政策等。

3.加強科技創新，提升技術保障能力

為加強科技創新，推進中心在生態修復及國土綜合整治項目管理、技術方法方面的全面提升，夯實技術支撐，建議一方面與高校、科研院所加強合作，搭建聯合研究平臺，實現優勢互補，開展省域國土空間生態修復區域劃定方法研究、國土空間生態修復問題識別方法研究、國土空間生態修復規劃設計方法研究、國土空間生態修復實施方法研究、國土空間生態修復評價技術方法研究等，建立具有遼寧省特色的科技創新研究體系，提高生態修復工作效能，以適應我部面向未來“山水林田湖草海”全域生態修復及國土綜合整治的需求；另一方面加強與部國土整治中心（國家土地科技創新中心）的合作，積極爭取國家的支持，組建分中心或建立試驗基地，承接部中心地方試點研究項目，提升省部協同能力。

4.推進信息化建設，提升服務保障水平

剛剛發布的《自然資源部信息化建設總體方案》提出了構建單項調查走向綜合調查，立足山水林田湖草整體的生態系統角度，實現面向國土空間全域、多尺度、多類型資源狀況和變化的統一的調查監測評價體系。建議結合遼寧省實際，加快信息化對接，研究制定遼寧省《國土空間生態修復項目管理辦法》，將生態修復與國土綜合整治統籌設計，一方面規范全省國土綜合整治項目管理，另一方面明確信息化建設要求。并在此基礎上，研究建立全省國土綜合整治項目管理服務平臺，統籌全省土地開發、礦山地質環境修復、復墾、海洋生態修復等國土綜合整治項目管理，為廳機關提供項目資料電子化、數據庫建設、數據分析、績效評估及事后監管等技術保障性工作。

5.突出行業引領，釋放市、縣事業單位工作活力

結合遼寧省、市、縣三級自然資源事業單位機構改革后職能轉變和業務重組的實際情況，從滿足國土綜合整治和生態保護修復業務統籌發展出發，省級應突出行業引領，發揮業務指導和組織實施的優勢，進一步梳理、明確國土綜合整治和生態修復業務范圍，在原土地整治機構的基礎上，整合相關工作，建立與部國土整治中心相適應的國土空間綜合整治與生態修復業務支撐服務體系。同時，加大人員培訓力度，定期舉辦國土綜合整治和生態修復業務培訓班，將國家及省的工作部署、相關要求灌輸到基層，充分利用市、縣事業單位的技術、人員力量為全省國土綜合整治和生態修復工作的統籌推進提供支撐。