關(guān)于機(jī)構(gòu)改革后土地整治有關(guān)問題的思考

王國麗 王維娜 袁吉

（1.遼寧再成規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，遼寧沈陽 110041；2.遼寧經(jīng)緯測繪規(guī)劃建設(shè)股份有限公司，遼寧沈陽 110015）

土地綜合整治源于土地管理法，“國家鼓勵(lì)土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。”遼寧省委、省政府《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的實(shí)施意見》提出“加大土地整治力度。統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地的綜合整治”。

本輪機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部門職能圍繞中央“兩統(tǒng)一”要求設(shè)定，其中承擔(dān)國土空間綜合整治、土地整理復(fù)墾等工作是國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的重要組成部分。土地綜合整治是優(yōu)化國土空間規(guī)劃布局的重要措施，是促進(jìn)資源保護(hù)和合理開發(fā)利用的重要手段。

由此可見，開展土地綜合整治，既是落實(shí)土地管理法和自然資源部門生態(tài)保護(hù)修復(fù)職能的必要舉措，也是優(yōu)化國土空間規(guī)劃布局、促進(jìn)資源保護(hù)和合理開發(fā)利用、盤活耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的必然選擇。

一、當(dāng)前土地綜合整治面臨的形勢(shì)

“十二五”以來，土地綜合整治在保護(hù)耕地紅線、促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。

1.土地綜合整治重點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)變

機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)田整治（高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)）管理職能調(diào)整到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，自然資源部門的土地整治定位為國土空間綜合整治、土地整理復(fù)墾。從某種意義上說，土地整治的重點(diǎn)已發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，是一次提檔升級(jí)的回歸，成為國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要組成部分。

2.土地綜合整治面臨資金短缺

2017年以后，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)納入一般公共預(yù)算，土地整治沒有了穩(wěn)定的資金投入、失去了專項(xiàng)資金保障。山東、山西、廣西等省出臺(tái)了引進(jìn)社會(huì)資本開展土地整治的規(guī)定，很多地區(qū)市縣層面也進(jìn)行了相關(guān)嘗試，但總體上，土地整治資金仍處于短缺狀態(tài)，限制了土地整治發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.土地整治機(jī)構(gòu)隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定

土地管理法實(shí)施以來，隨著土地整治工作需要，全國建立了省、市、縣相對(duì)完善的三級(jí)土地整治機(jī)構(gòu)，主要從事土地整治項(xiàng)目管理、耕地占補(bǔ)平衡管理、耕地質(zhì)量等別調(diào)查評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)性、技術(shù)性工作等。本輪機(jī)構(gòu)改革后，各級(jí)土地整治機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)建制、人員隊(duì)伍、技術(shù)支撐和保障能力相對(duì)穩(wěn)定。

二、加強(qiáng)土地整治有關(guān)問題的思考

1.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，完善制度設(shè)計(jì)

建立健全政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、公眾參與的工作機(jī)制，明確任務(wù)分工，落實(shí)主體責(zé)任，統(tǒng)籌各類項(xiàng)目和資金，有效發(fā)揮整體聯(lián)動(dòng)綜合效應(yīng)。建立健全相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)過去20年土地整治的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，編制實(shí)施國土空間生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃，制定土地綜合整治項(xiàng)目管理辦法，逐步建立土地綜合整治制度體系。

2.加大投入，引進(jìn)社會(huì)資本

土地整治的性質(zhì)決定直接受益對(duì)象主要為土地的生產(chǎn)經(jīng)營主體，所以必要的政府投資引導(dǎo)，仍將是今后一段時(shí)期土地整治工作順利開展的前提條件。統(tǒng)籌使用新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)等資金，按照“以收定支”原則維持相對(duì)穩(wěn)定的資金投入；同時(shí)積極總結(jié)推廣先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)和規(guī)范社會(huì)資本投入土地綜合整治，制定合理的指標(biāo)交易收入分配機(jī)制，通過先流轉(zhuǎn)后整治等方式，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)向種糧大戶、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。

3.因地制宜，規(guī)范有序推進(jìn)

綜合考慮區(qū)域差異、自然資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、群眾意愿和工作基礎(chǔ)等因素，優(yōu)先支持貧困地區(qū)、規(guī)劃體系健全地區(qū)開展土地綜合整治，因地制宜優(yōu)化國土空間布局，通過土地整治騰退的建設(shè)用地空間優(yōu)先保障農(nóng)民安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)融合發(fā)展用地；不搞一刀切，做好公眾參與、尊重群眾意見，統(tǒng)籌規(guī)劃、有序推進(jìn)，堅(jiān)持成熟一批實(shí)施一批，實(shí)施一批見效一批。

4.加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)、落實(shí)主體責(zé)任

加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和資金使用的評(píng)估考核，建立有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制，突出評(píng)估考核結(jié)果的實(shí)用性，發(fā)揮涉農(nóng)資金投入的聚合作用。落實(shí)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的主體責(zé)任，以國土空間規(guī)劃為引導(dǎo)，全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、綜合治理、多措并舉，著力解決鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等問題。