三權分置視角下欠發達地區農村土地流轉路徑探究

倪良明

（正德職業技術學院，江蘇南京211106）

0 引言

與東部地區相比，我國的中、西部地區的一些農村發展落后，屬于欠發達地區農村，經濟實力不足，潛力挖掘不夠，生產力發展不平衡，科技水平還不發達。這些地區面臨著農業現代化的瓶頸問題，制約著當地經濟和社會發展，對脫貧攻堅、全面建成小康社會提出了嚴峻的挑戰。農村土地流轉既是新時代農民對土地收益的最大化追求與土地經營發展落后之間存在矛盾的焦點，也是實現農村經濟快速發展和農業現代化必然要求。

1 改革開放以來“三權分置”相關政策概述

“三權分置”是指所有權、承包權、經營權三權分置，在堅持所有權、穩定承包權的前提下釋放經營權的活力，賦予經營權市場化應有的法律地位和權能，是對農村基本經營制度的自我完善和發展，是農業現代化發展的必然選擇。

1984年，《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》指出，社員可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意，由社員自找對象協商轉包?！笆状卧试S農村土地有限度流轉，規定了土地可以在集體內部社員間轉包，打破了在實行家庭聯產承包之初政策上禁止土地承包經營權流轉的限制?！保?］2014 年，《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出，“以保障國家糧食安全、促進農業增效和農民增收為目標，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置。”［2］政策引導農村土地（指承包耕地）經營權有序流轉、發展農業適度規模經營。2016年，《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》強調，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮“三權”各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。2018 年，修正的《農村土地承包法》確立了“三權”分置的法律制度，專節對農村土地經營權作了具體規定，賦予土地經營權入股、融資擔保的權能。

現實中受制于地區差異和資源稟賦等因素，農業現代化和集約化面臨諸多困境，存在著有此規定，依此操作而難有成效的情形，特別是欠發達地區農村土地流轉還存在著諸如政策失位、管理失當、操作失誤、功能失效等問題，嚴重制約著農村現代化的發展。規范農村土地流轉，發展現代農業，加快農戶承包土地的經營權流轉，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，解決農業現代化的瓶頸問題，實現農村發展、農業增效、農民增收，為農村脫貧攻堅、全面建成小康社會提供堅實的保障。

2 欠發達地區農村土地流轉面臨的突出問題

欠發達地區農村土地流轉既有土地傳統觀念破解問題，也面臨著政策失位、管理失當、操作失誤、功能失效等現實困惑，制約著農村整體面貌的改善和農業現代化的發展。實施鄉村振興戰略必須高度重視農村土地流轉存在的突出問題。

2.1 政策失位導致流轉不暢

欠發達地區面臨著人多地少、資源匱乏、耕作落后、種植單一等問題，需要更多的政策傾斜與引導，這就需要將最新的農業政策落地落實落細，而實際上這個過程也在考驗著基層干部、農技人員服務當地農業發展的能力和水平。為此，現實中存在著對“三權分置”以及土地流轉的政策理解有偏差、落實不到位、執行力不夠的問題，致使一些好的做法得不到有效推廣，比如，化零散細碎土地單個耕作為整體集約化規模種植、化單門獨戶各自經營為合作社統一經營、化人工勞作為機械作業等，這樣就能最大程度調動農業生產積極性，提高土地效益，推動土地流轉順暢發展，否則會導致政策失位，不利于農業現代化發展。

2.2 管理失當造成流轉無序

伴隨著城鄉一體化發展和鄉村振興戰略的推進，農村勞動力得到充分釋放，外出務工人員漸增，很多地方土地沒有耕種，出現了嚴重的撂荒現象，或耕種粗糙，或予以閑置，或植樹等。此外，承包地補償機制不合理和有償退出保障不到位，農民無意退出，也不能退出，承包地退出受阻且缺乏審查監管，農民承包地依然處于無法流轉難題。農村土地荒廢，土地產值低下，資源使用不合理，農村經濟發展緩慢，導致農民離土難離鄉、離土不舍地，即使離鄉也不愿把土地經營權轉讓出去，至少還有補貼，有基本保障，這樣就勢必造成土地流轉難以自然運轉，需要加以有效管理、積極引導，否則會造成流轉無序，任其閑置，造成資源浪費，不利于農村落后狀況的改善。

2.3 操作失誤引發流轉隱患

農村土地需要流轉，應著眼于當地實情，尊重農民意愿，妥善處理“三權分置”制度理解不到位可能引發的不解與猜忌，化解“人”與“地”矛盾，為無心無力耕作土地的人提供更多的選擇，保障土地合法權益。只能規范操作，有效引導，不可強制推進或幕后操作，更不能只顧當前而缺乏長久考慮，導致農民權益得不到有效保障。因此，農民將土地經營權流轉出去，讓善經營者獲得土地經營權，實現農戶和經營者共贏，否則會埋下流轉隱患，讓農戶利益受損。

2.4 功能失效致使流轉不力

有序流轉土地經營權，發展農業適度規模經營，有助于土地資源配置優化，有助于改善土地細碎化問題，有助于經營者提高經營效率，有助于農業增效、農民增收、農村發展。而土地流轉的功能發揮影響著流轉的效率和力度，降低土地承包經營成本，提高土地收益；轉移農業剩余勞動力，提供多途徑就業選擇；優化農村產業結構，推進農村多元發展；滿足城鎮經濟社會發展，打破城鄉二元結構。在欠發達地區，政府需要發揮這些功能，推動農村經濟發展。而實際上這些功能一定程度上失效也為流轉不力埋下了伏筆，主要還是區位功能、吸納能力、發展潛力、城鄉差距所致。為此，需要切實注重發揮土地流轉功能，推動流轉市場健康發展。

3 欠發達地區農村土地流轉的路徑探究

3.1 推進政策落到實處，保證土地流轉順暢

土地是農民的命根子，是農民最大的財富。落實“三權分置”各項政策措施，規范土地經營權流轉，保障農民權益，改善農民生活，加大農業投入，發展現代農業，保障農村長治久安，是農業現代化發展的必然要求。2019 年11 月26 日，《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》指出，任何組織和個人不得強迫或者阻礙土地經營權流轉，所以土地經營權的流轉應該是農民自愿，任何組織和個人不能強迫農民流轉，也不能阻礙農民的流轉。讓《農村土地經營權流轉管理辦法》盡快落地，推進農村土地經營權流轉規范發展，維護流轉各方合法權益，促進農業和農村經濟發展，維護農村社會和諧穩定。一系列政策文件的出臺為土地流轉市場健康發展提供了方向指引和制度保障，有助于促進農村土地經營模式多樣化，滿足農業現代化發展的實際需要。

3.2 強化管理執行機制，推動流轉有序進行

穩定土地承包關系不等于限制甚至是否定土地流轉行為。穩定是前提，放活是動力，二者是辯證統一的。穩定土地承包關系，為“三權分置”穩步實施奠定基礎；放活土地經營權，土地效益最大化，農戶權益才能更好實現，承包關系保持長久穩定，土地承包權才能牢牢掌握在農戶手中。遵循農民意愿，穩定土地承包權，推動土地經營權流轉，不可強人所難，也不能置若罔聞，需要循序漸進、有序發展。為農村提供先進的技術與人才管理，拓寬農村經濟的增長點，為農村經濟帶來活力。組建專門管理機構，制定土地流轉可行方案，鼓勵農民成立農業合作社，采取“抱團取暖”方式，提高農業集約化經營水平，也可通過引入承包大戶或者社會資本組建企業為農民牽線搭橋，保障農民流轉土地權益，對企業或大戶進行監督，推動流轉有序進行，權益始終有保障，促進土地流轉市場健康發展。

3.3 規范操作有效引導，保障流轉各方權益

“土地經營權的分離與放活以及經營權的有序流轉符合時代發展的要求，符合社會主義新農村的發展要求，同時也完善了農村基本經營制度。”［3］堅持土地集體所有權是農村基本經營制度的前提，農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，賦予經營主體更有保障的土地經營權是完善農村基本經營制度的關鍵。尊重農民意愿，維護農民權益，遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則，農民對土地承包權可做靈活處理，或保留或流轉或代耕托管，以此實現土地收益。轉包給種植、養殖大戶以及集體向農戶反租轉包等形式，讓善于經營能夠長久經營的經營者獲得土地經營權，讓不善經營者的土地利用率和回報率大幅度提升，保障承包者出讓經營權的利益最大化，經營者通過經營能力提升確定最優產業布局，盡力達成各方期待，讓農民真正過上幸福美好的生活。

3.4 完善功能講求實效，確保流轉措施有力

“三權分置”下的農地流轉權利配置可整合為“土地所有權—土地承包經營權—土地經營權”“土地所有權—土地承包經營權—土地租賃權”“土地所有權—土地經營權”“土地所有權—土地租賃權”4 種類型［4］。維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能，加快推進土地流轉市場發展，賦予土地流轉市場主體相應權利，實現互利共贏。流轉功能得以發揮有待于流轉形式的多樣化和流轉權益的保障性，通過轉包、出租、互換、轉讓、折股量化進行入股分紅等方式，保障農戶承包權的權益，放活土地經營權，推動土地經營權有序流轉，提高農村土地利用率，實現農村土地收益最大化。

4 結語

“三權分置”下農村土地流轉既要政策保障推進，也需要農村地區摸索前行。欠發達地區農村土地流轉要因地因村采取積極措施，探索一整套規范制度，在賦權還能、自主探索、政策幫扶等方面規范農村土地流轉行為，進而盤活農村經濟，改變農村落后面貌。但鑒于地區發展不平衡性，各地土地資源稟賦、經濟條件、農業政策等方面不同，農村土地流轉還需循序漸進、穩中求進，切不可一刀切、簡單復制。在堅持集體所有權、農民承包權的基礎上放活經營權，提升農民土地權益，讓“三權分置”下的農村土地流轉之路越走越寬闊，成為改變農村落后面貌、改進農業經營條件、改善農民收入狀況的幸福之路。