耕地提質改造的管控對策研究

趙亮

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧 沈陽 110032）

耕地是我國最為寶貴的資源，是保障國家糧食安全和生態(tài)安全的根基，18億畝耕地紅線絕不容突破。新時期，黨中央、國務院提出加強耕地保護和改進占補平衡管理的政策，要求各地政府通過大力實施全域土地綜合整治和高標準農(nóng)田建設增加優(yōu)質耕地面積、提升耕地質量，以補充耕地和改造耕地相結合方式落實地區(qū)占補平衡任務，實現(xiàn)藏糧于地、藏糧于技。基于耕地資源類型和利用管理方式的多樣性，必須根據(jù)實際實施耕地提質改造有效管控，才能達到耕地數(shù)量、質量、生態(tài)三位一體保護總目標。

一、實施狀況

1.耕地提質改造是占水田補水田，增加糧食產(chǎn)能的重要途徑

根據(jù)調查統(tǒng)計，2017年-2019年全省耕地提質改造規(guī)模逐年提升，累計已達6.96萬畝，實現(xiàn)新增水田2.25萬畝，占補平衡耕地增加面積和質量提升面積基本持平，改造水田數(shù)量是開發(fā)水田數(shù)量的2倍，建設占用補充耕地的方式逐漸由傳統(tǒng)的宜耕后備資源開發(fā)消耗向耕地補改結合綠色發(fā)展轉變。可以說，耕地提質改造已經(jīng)成為部分地區(qū)儲備占補平衡水田指標和糧食產(chǎn)能指標的主要方式，不僅破解了無地可墾、劣地開墾的難題，而且通過與易地統(tǒng)籌調劑方式合理搭配組合，極大的緩解了補充高等別耕地壓力，也實現(xiàn)了保護糧食產(chǎn)能穩(wěn)定的目標。

2.耕地提質改造促進區(qū)域土地利用管理和經(jīng)營方式轉變

“十二五”以來，我省持續(xù)開展農(nóng)村土地整治和高標準農(nóng)田建設，著力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地利用結構和布局，達到耕地質量穩(wěn)定改善預期效果，取得良好的經(jīng)濟社會效益。現(xiàn)階段，耕地提質改造通過特定區(qū)域集中連片改善灌、排等農(nóng)田基礎設施，以及采取保護性耕作和地力培肥措施，科學引導農(nóng)村土地經(jīng)營者將低效旱地整治成水田管理，調整和優(yōu)化耕地利用結構，提升耕地質量等級，促進規(guī)模經(jīng)營效益和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化。目前，實施提質改造完成占補平衡呈現(xiàn)明顯的地域分異特點，項目集中在沈陽、鞍山、遼陽、鐵嶺等中部平原區(qū)，這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較快，資源需求旺盛，資金投入有保障，但耕地后備資源相對匱乏，因此，項目組織實施意愿很強。遼西地區(qū)儲備耕地資源豐富，是全省補充耕地統(tǒng)籌調劑的重要輸出地，中低產(chǎn)田比重大，耕地質量限制因素較多，需要進一步評估提升空間和實際潛力。

二、存在問題

1.項目管理主體不明確

本輪機構改革將高標準農(nóng)田建設職能統(tǒng)一調整至農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，而耕地提質改造是在既有耕地上實施的、能夠產(chǎn)生占補平衡水田指標和糧食產(chǎn)能指標的建設行為，自然資源主管部門如何深度參與項目立項、實施、驗收、上圖入庫、新增耕地核定全過程管理成為亟需解決的問題，需要各級政府協(xié)調明確。

2.項目建設缺少統(tǒng)籌規(guī)劃

耕地提質改造必須結合地方實際，以現(xiàn)實需求定投入規(guī)模，科學規(guī)劃選址，并與其他各類農(nóng)田治理項目統(tǒng)籌開展，才能達到經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益最佳。根據(jù)調查，已經(jīng)實施的提質改造項目主要是一些地區(qū)歸還重點項目承諾補充耕地歷史欠賬。此外，還有部分地區(qū)通過自行開發(fā)或引入社會資本集中儲備占補平衡水田指標，擬納入全省補充耕地指標調劑平臺，形成指標調劑收益，解決地方財力不足問題。耕地資源的無序開發(fā)和囤積一方面容易引起全省調劑市場供給側過度飽和，破壞公平競價秩序，另一方面零散的、不成規(guī)模的水田也面臨著后續(xù)使用和管理的壓力。

3.項目建設成效不明顯

首先，受耕地質量等級影響因素和評定方法限制，多數(shù)地區(qū)耕地提質改造后地塊利用等指數(shù)變化不能使質量等別提升至高一等級，造成實際質量變化程度無法量化。其次，項目建設仍是以土地平整、深翻、新建機井、修筑道路等傳統(tǒng)工程為主，缺少對農(nóng)田景觀系統(tǒng)修復和保護的工程措施。最后，由于項目區(qū)域過度分散，項目投入和后期管護成本也隨之提升，一些項目出現(xiàn)了因農(nóng)民意愿改變而不得不調整規(guī)劃設計，甚至已經(jīng)改造好的水田發(fā)生改變耕種用途、農(nóng)田基礎設施破壞情況。

三、對策

1.數(shù)量上，要更加注重充分發(fā)揮規(guī)劃管控的引領作用

一是省級層面應當強化計劃管控，嚴格控制各地年度耕地提質改造儲備占補平衡指標規(guī)模，避免盲目開發(fā)造成資源浪費。鼓勵地方在土地綜合整治和高標準農(nóng)田建設時注重有針對性的提質改造，要量水而行，合理利用地表水，嚴格限制地下水使用，不搞脫離實際大規(guī)模水田開發(fā)，要因地制宜，采取有效措施切實提升耕地質量。二是市、縣級層面要把耕地提質改造整治要求和任務納入國土空間規(guī)劃，突出全域謀劃和統(tǒng)籌規(guī)劃，科學劃定重點實施區(qū)域、限制實施區(qū)域、禁止實施區(qū)域，準確評估耕地提質改造潛力空間，正確研判鄉(xiāng)村開展耕地提質改造的積極性和條件成熟程度，組織自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門牽頭負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)民和新型土地經(jīng)營者協(xié)同審慎穩(wěn)妥推進項目立項實施驗收管護，確保工作成效。

2.質量上，要更加注重強化水土資源利用效率管控

一是要抓緊完善當前耕地質量等別評價體系和方法，在此基礎上評估東、中、西部地區(qū)影響耕地質量等級和可提升方向的主導因素，結合地區(qū)水土資源條件，提出切實可行的改造利用方向。二是要加快研究制定土地整治墾造水田建設標準，指導各地規(guī)范、有序、合理開發(fā)水田。要明確項目選址條件，避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活用水矛盾；要提高田間工程建設標準和質量要求，確保驗收后的水田長期穩(wěn)定可持續(xù)利用；要積極引導改造后的土地合理流轉，防范權屬糾紛隱患，充分發(fā)揮規(guī)模整治效益。三是做好提質改造成效評估和檢查復核。運用遙感監(jiān)測等信息化手段及時跟蹤檢查改造的水田和農(nóng)田灌溉設施利用和管護情況，避免不按照規(guī)劃設計用途利用，甚至發(fā)生插花地情況，確保建成的各項工程設施高效使用。

3.生態(tài)上，要更加注重和諧農(nóng)田景觀構建和修復

按照新時期國土空間規(guī)劃和生態(tài)修復理念，破除單一的工程思維，把耕地提質改造活動融入全域土地綜合整治和高標準農(nóng)田建設過程，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。項目實施過程中緊密結合山水林田湖草綜合整治，要注重耕作層土壤剝離用于提升耕作層質量，合理調配表土剝離區(qū)和覆土區(qū)域；要科學改良土壤，持續(xù)改善土壤結構、增加有機質、提高土壤肥力，促進農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)修復；要加強農(nóng)田生態(tài)景觀建設，系統(tǒng)運用工程創(chuàng)新技術、農(nóng)藝技術、生物技術、生態(tài)技術等整治手段進行生態(tài)型耕地提質改造，盡量減少溝渠、道路硬化，合理開發(fā)利用水資源，著力改善土地生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，促進美麗鄉(xiāng)村建設。