世界軍事科技強國軍民融合的演變特征與啟示

高自旺 陳 璐 常帥男

在黨的十九大報告中，習近平總書記明確提出“深化國防科技工業改革，形成軍民融合深度發展格局，構建一體化的國家戰略體系和能力”。軍民融合發展戰略是習總書記立足我國國情、軍情而作出的重大決策，也是贏得國家戰略競爭力、社會生產力、軍隊戰斗力新優勢的重大舉措[1]。世界軍事科技強國早已開展軍民融合并取得相當成效，借鑒其有益經驗，對推動我國軍民融合深度發展有著重要意義。

一、世界軍事科技強國軍民融合的演變特征

（一）美國軍民融合的演變特征

1.軍民融合歷經“民參軍、軍民隔離、軍民并舉、軍民一體化”四個階段。美國軍民市場的“兩張皮”，整體呈現出“融合、分化、再融合、一體化”的趨勢。二戰時期的“民參軍”，是美國軍民市場的早期融合，特別是二戰時盟國對武器裝備大量需求，倒逼美國強制性實施戰時緊急調動，即使非軍工企業也快速具備了軍工生產能力。而二戰結束后，與二戰時作為盟國“軍火庫”相比，民企軍工企業所面臨的武器裝備需求有實質性減少。此時美蘇冷戰開始，美國的國防工業發展，以研發國防科技為核心，與之前的武器裝備“再生產”有實質性區別。同時軍民采購條例上的分割[2][3]，更加劇了此時美國軍民“兩張皮”的分化。20 世紀70 年代美國發生經濟危機，科技發展緩慢、經濟停滯與通貨膨脹并存，美國加快軍用技術向民用技術轉化。而冷戰后期，美國防工業建設在成本壓力、競爭性思維的引導下，其也更加重視“民參軍”。此時開啟了軍民“兩張皮”的“再融合”。而冷戰結束后，美國政府和企業一起全方位地推動“再融合”的軍民一體化發展。

2.軍民融合領域由工業生產逐漸向技術研發、人才流動、標準規范、保障社會化等全領域拓展。美國軍民融合的領域范疇呈現逐漸擴大的形勢，并且最終瞄準國家安全發展所需求的核心領域。二戰期間，是美國“民參軍”的繁榮發展期，也是軍民早期融合的關鍵時期。此時，工業企業加速生產武器裝備，軍民融合生產制造能力得到逐步加強。美國國防工業生產的后期發展主要在于國防產業鏈的全球整合，即武器裝備生產的軍民融合不僅發生在美國內部，也是美軍需求與其他國家民營軍工企業的跨國界合作。而冷戰初期的“軍民分離”時期，美國大力發展國防科技，實質上是科技領域“軍事優先”的“隱蔽式”軍民融合，美國動員了1/3的科學家及工程師研發國防科技就是最好的證明[3][4]，其涵蓋了大量非軍部門科學家。而后期美國技術轉移辦公室、中小企業創新計劃設立更是加強科技領域軍民融合[4]。“國家安全法”對“民力動員”的規定[5]，以及后期美軍利用地方大學培養軍事人員，均加強了人才領域的軍民融合發展。軍用標準的規劃[6]，加快了軍民標準認定、融合，從標準規范領域大幅度加強了軍民融合。美軍相關后勤保障改革性計劃的制定，加強了軍事部門清潔、餐飲等基礎服務及財會等高端服務的社會化發展，促進了軍事保障領域軍民融合[7]。目前美國在一體化軍民融合國家戰略體系構建完成的背景下，其逐漸加強軍民融合國家戰略能力建設的重點抓手是瞄準軍民融合核心領域，如信息技術、兵力調動投放、醫療、指揮控制、空間等[6]。

3.民營軍工企業作為國防工業主體歷經“建立、繁榮到合并、減少”走向巨頭化。美國民營軍工企業的國防業務發展，深受美國國防戰略、美國外部環境的影響。20 世紀初期，美國工業的快速發展，民營企業家有意識地參與國防生產，美國現有龍頭軍工企業多是在當時建立。二戰爆發，在美國領導層有意推動下，民營企業加快轉型為軍工生產線，大量民營軍工企業也開始建立。在國家機器調動下，以訂單牽引民營軍工企業發展，美國軍工產業鏈也初步建立。美蘇冷戰期，美國國防科技仍舊在政府推動下發展，而二戰的結束，美軍武器裝備訂單減少、取消，加快了美國民營軍工企業轉向發展民用市場。美蘇冷戰后，美國逐漸深刻意識到軍民一體化發展的重要性，有意推動民營軍工企業間并購，如波音并購麥道、普雷斯等[7]，洛克希德馬丁也合并了17家公司[2]。民營軍工企業雖然減少，但是合并后的多家大型民營軍工企業，壯大成為了美國的軍工巨無霸，涵蓋軍用、民用眾多生產內容。而軍工產業鏈的整合不僅發生在不同企業之間，也著重發生在企業內部[8][9]。國家一體化工業基礎的建立，也深刻依賴企業并購產生的大型軍工企業將軍民生產分離的內部化。并且與美國國防采購合作的民營軍工承包商的范圍也從美國國內發展到國外。作為全球最大武器裝備出口貿易國，美國的民營軍工承包商也在滿足著其他國家的國防需求。

（二）俄羅斯軍民融合的演變特征

1.計劃經濟向市場經濟轉軌過程中經濟體制改革成效深刻制約俄羅斯“軍轉民”順利進行。俄羅斯軍民融合過程的實質是不斷推進科研及生產的“軍轉民”，俄羅斯經濟是向市場經濟轉軌中國私關系的不斷調整。前蘇聯的國防工業是一種舉國體制下的綜合體，國家以軍事、國防發展為根本目的。冷戰時期該體制為前蘇聯帶來了顯著成效，如蘇聯先于美國發射人造衛星。但此時計劃經濟下民用、商業經濟發展深受掣肘，其體制的漏洞也愈加明顯。如美國很早進行體制機制改革創新，設立ARPA，引領突破顛覆性技術。而前蘇聯在計劃經濟下體制機制改革緩慢，對后期“軍轉民”造成了較大壓力。而葉利欽時期經歷的“‘休克式’‘漸進式’、穩步重組式”的“軍轉民”[2]，本質是由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過渡型經濟。此時俄羅斯處于經濟體制的艱難探索時期，經濟體制尚未完善、改革不夠成功，國防、經濟發展都遭受沖擊。私有化浪潮中，民營經濟未能繁榮發展起來，以及民資企業對“軍轉民”的承接力與“民參軍”的能力都較弱[10][11]，造成了俄羅斯早期“軍轉民”發展成效較低。

普京時代，確立了國有經濟及私有經濟同樣重要的地位，保持核心國有企業，同時推動所有制改革持續進行。這使俄羅斯在2006 年得以重返世界十大經濟體[12]。當然，國有化比重對俄羅斯經濟體制、政治制度提出了更高要求。一方面，此時俄羅斯經濟體制改革并不徹底，甚至國家政治制度也亟需繼續完善，相應法規、政策需進一步調整。如俄羅斯法律條例與經濟實體協調性較差、及腐敗等問題仍較為嚴重。2009 年俄羅斯一家防務公司為應對“動員法”，需支出6 億盧布[13]，而政府僅支持700 萬—800 萬盧布經費。許多防務公司便通過賄賂等途徑獲得補貼、稅收減免。僅2011 年俄羅斯防務公司非法獲得稅收減免總額就達數千億盧布。另一方面，此時俄羅斯軍民融合總體性規劃、法規等未建立。軍民融合仍主要集中于科研、生產領域的“軍轉民”，尚未形成軍隊社會保障、人才交流培養等全領域發展的趨勢。總體來看，俄羅斯經濟體制、國家工業基礎等仍然需要進一步改革或建設。

2.前蘇聯-俄羅斯國防工業企業歷經“國有化、私有化、國私并存”走向國家集團化。從前蘇聯建立開始，政府就加強國防工業企業國有化。前蘇聯是計劃經濟的經濟體制，國家經濟受政府一體化調控。前蘇聯的本質也是軍事工業體，此時前蘇聯的軍民整合是一種特殊的“民參軍”過程，即全國工業科研及生產能力、生產性服務業都為前蘇聯軍事工業服務[11][14]。但是較少存在典型的軍事技術向民用轉化的“軍轉民”，而“民參軍”科研、生產本就是為軍事服務，其研發出發點并不是民用目的。上世紀70 年代后，前蘇聯開始大力推動“軍轉民”，生產民用品。上世紀90年代，俄羅斯大跨步向市場經濟轉軌[14]，大批國有軍工企業私有化，引起了俄羅斯經濟的大幅波動，軍用市場和民用市場都受到影響[15]。普京上臺后，吸取了完全國有化不利于民用經濟、完全私有化均不符合俄羅斯國防及經濟發展實際的教訓，開始將核心企業改革成國有控股或完全國有化，而對其他眾多國防工業放開私營資本準入[11]。并且在進行所有制改革的同時，逐漸建設起國有化的超大型集團，對眾多軍工企業及關鍵民用產業進行控股。此項改革措施為俄羅斯國防工業大幅度引進了競爭力，國防工業企業也形成國有化與私有化并存、國家集團作為龍頭企業引領發展、軍民生產集團內部化的軍民融合態勢。

3.通過“頂層設計、股份制改造、建設金融工業集團”使金融支持“軍轉民”力度不斷壯大，彌補財政力度不足。前蘇聯時期，“軍轉民”在計劃經濟下進行，資金支持力度完全受蘇聯財政影響，如20 世紀80 年代前蘇聯國防開支平均占GDP的8.5%，而到2009年，俄羅斯國防開支占GDP 僅2.8%[16]。因此，俄羅斯對金融支持“軍轉民”的探索，主要發生在俄羅斯實行市場經濟后。葉利欽時期，雖然建立國防工業轉產國家基金，但其仍主要受俄羅斯財政影響。而直到國防工業組織金融改革委員會的建立，俄羅斯金融支持“軍轉民”的頂層設計的完成，才標志著俄羅斯開始探索金融支持軍民融合的有效路徑。隨后，國防工業企業進行混合所有制改革，企業被區分為國家所有制企業、部分私有化的國有與股份制結合企業、完全私有化的股份制企業，后兩者的股權被允許向國內外企業、公民出售。此項舉措拓寬了俄羅斯“軍轉民”的資金來源。2001 年俄羅斯國家欠款額達35 億盧布[17]，因此在普京時期，俄羅斯繼續推動國防工業股份制改造。并推動建設了國家集團、金融工業集團，如軍事工業出口銀行等。組建的36 家超大型國防工業綜合體企業[15]，除國家必須持股51%以上，而其余份額可對私出售。此項政策在很大程度上解決了俄羅斯軍工轉產改造中科研轉化、生產等的資金難題[12]。

（三）日本軍民融合的演變特征

1.國家整體發展特征是“軍事、政治受控遭禁—經濟、科技起飛繁榮—‘追求正常國家’利益意識崛起”。軍民融合戰略體系建設與政治、經濟、軍事、科技等建設協調共振。日本作為二戰戰敗國，戰后軍事、政治、經濟都喪失了自主性、獨立性，軍工發展也遭禁。如“和平憲法”明確限制日本發展武力[17]。戰后初期，日本軍工業發展完全受美國掌控，如最開始只能幫助美國檢修武器，并作為牽制前蘇聯、中國、朝鮮半島的“橋頭堡”。直到美國撤銷對日本軍工的禁令，其軍工才擁有一定的自主性。此時日本建立的“自衛隊”，不僅為了保存軍事力量，也是貫徹軍民融合思想的產物，如自衛隊參與社會援助、救災等。“共同安全條約”擴大了美國對日本軍事的控制力，使日本軍事發展受限。而“禁止武器出口三原則”更標志著在美國影響下，日本參與國際政治自主性、獨立性的喪失[17]。這也使得日本國家發展重心轉向經濟、科技。20 世紀60 年代，是日本經濟的起飛時期。1968 年日本經濟躍居全球第二[18]，為日本后期發展科技奠定了經濟基礎。1966年日本將核電投入應用，標志著日本在核應用等高端科技方面擁有了自主能力。20 世紀70 年代，日本政府牽頭研發半導體技術并實現突破，更標志著日本現代科技的起飛。這為日本經濟現代化發展、軍工電子發展做出了重大貢獻。至80 年代末期，日本已擁有全球最大的汽車產業。經濟與科技起飛、軍工貿易出口遭禁，在這種復雜矛盾下，日本政府開始尋求“正常國家”利益。20 世紀90 年代開始，日本更注重政治、軍事發展，其實質是尋求政治、軍事的自主性及全球地位。2003 年日本恢復“交戰權”，更體現日本尋求經濟、科技、政治、軍事全面發展的國家格局[19]。而政治、軍事受控下，“以民掩軍”思想也逐漸形成；經濟、科技繁榮，倒逼國家發展政治、軍事；而政治、軍事現代發展，也加快日本軍民一體化格局的形成。

2.軍火貿易歷經“武器出口受限—武器出口遭禁—武器出口開放”推動“以民掩軍”深化發展。本島內軍火市場狹小，軍工企業的主要贏利點在海外，因此軍火貿易深刻影響日本軍工企業發展。在日本軍民融合的不同階段中，其軍貿管制經歷了兩次重大轉變[18][20]。1967年日本“武器出口三原則”，明確規定了軍事工業發展用于防衛，且不得向共產主義陣營國家出售武器、不向爭端國出售武器、不向聯合國禁止的國家出售武器。實踐證明，爭端國購買武器裝備的力度高于其他國家，如當前印度與其周邊各國的糾紛，加快了俄羅斯向印度出售武器裝備。三項原則很大程度上限制了日本軍工業發展，即軍貿受阻、軍工銷售盈利能力減弱，進而延緩了軍工研發、軍工生產力發展。軍貿的第一個轉折，1976 年日本修訂“武器出口三原則”，對前期三原則以外的國家地區，同樣禁止軍火貿易，即“軍售全面禁止”。此項修訂推動了日本軍工企業轉向民用經濟發展，也加快了日本工業界“以民掩軍”式發展的步伐。此后日本將軍事工業作為民用工業的“附屬品”，這是制度約束下的市場化選擇。然而，日本經濟與科技的繁榮發展、國家尋求“正常國家”利益、工業界倒逼軍火貿易開放，共同驅使日本軍火貿易開放。日本軍火貿易由此迎來第二次轉折，2014 年日本內閣會議正式廢除“武器出口三原則”，通過了“防衛裝備轉移三原則”[21]，日本仍然禁止向正在發生武力沖突的國家出口，但是并未否定向社會主義國家出口軍火。21 世紀后，日本1976 年修訂的“武器出口三原則”其實已名存實亡，如2006 年日本已向印尼出口武裝巡邏艦。而2014年“新三原則”，實質是工業界倒逼政府改革的結果，也是政府更重視軍事發展的結果。“新三原則”的頒布也將帶動日本軍民融合向更深層次發展。

3.國家科技發展的特征是“軍技引進、民技先飛—軍民聯合研發、民技轉軍—研發軍民兩用技術”。戰后初期日本科技發展特點是“軍技引進、民技先飛”。戰敗后日本成為美國的“受控國”，美國對日本戰后重建給予了大幅度支持。20 世紀50 年代，日美簽訂MSA 協定[17]，美國軍事技術加快流向日本。這對戰后日本軍工起步并成為美國“兵工廠”有強大支持作用。此時日本在軍事喪失獨立性、軍工貿易受限背景下，也注重發展本國科技，如頒布“科學技術政策”，開展原子能等重大科技研發。并且日本已開始加強武器裝備的國產化。1970 年以后，日本“以民掩軍”思想形成，70 年代修訂的“武器出口三原則”禁止武器出口，使日本工業界更加注重民用技術發展。同時政府推動“民技轉軍”，以達到“以民掩軍”的目的[21]。此后，日本汽車、造船等產業空前發展，民用、商業經濟繁榮[17]，但是汽車、造船業本身就是具有軍工屬性。可以說，日本具有隨時“民技轉軍”“民產轉軍備”的實力與能力。而日本工業中半導體產業技術，由其國防相關部門牽頭軍工企業成功研制，也體現了日本軍民聯合研發體系的逐漸完善。20 世紀90 年代后軍火貿易仍然遭禁的背景下，日本更加注重發展軍民兩用技術。在保持一定盈利的同時，保持必要的國防科技能力。如2014 年的“日本國防工業戰略”明確指出“強化防衛省等部門的作用，保持國防工業基礎”。雖然日本更加注重產官學聯合研發先進技術、發展軍民兩用科技，加強軍民科技轉化、科技要素流動，但是2014 年的“日本國防工業戰略”中也提出“武器裝備研制與普通民用品不同”，因此軍民兩用技術研發，是日本在軍火貿易遭禁下發展軍事技術的“折中”戰略。而2014 年“新三原則”解禁軍火貿易，必將令日本更注重前沿軍事技術，乃至專用軍事技術。

（四）法國軍民融合的演變特征

1.“以國有巨頭為核心、中小企業為補充”的國內軍工科研生產體系與軍民融合戰略體系協調發展。法國不同于其他歐盟國家，其一直保持著較高的國有經濟比重[22]，到2017 年法國GDP 中仍有約16%來自政府及國有企業。同時，法國國防工業體系也與法國企業私有化、軍民融合發展密切相關。20 世紀60、70 年代，美蘇軍備競賽激烈，而法國也時刻加強國防工業體系建設。此時法國軍工企業主要是國有企業，但是70 年代已開始有Matra 等軍工企業參與民用市場[23]。本質原因是法國國防工業研發生產難以滿足國家經濟發展需要、武器裝備出口難以補貼國防研發需求。法國軍工企業逐漸向民用市場轉化，以獲取更多商業利益，進而有更大財力支持國防科技研發。“軍轉民”的產生以及國家財力的萎縮，在一定程度上倒逼了80 年代法國開啟國企私有化；同時也加快了法國全領域軍民融合的開展，如交通、科技等。20 世紀80 年代私有化浪潮，并未從根本上改變法國獨立自主的國家思想，法國政府繼續持有核心領域的軍工企業、保留核心國防研發能力。90 年代法國將國防重心轉向科研，頒布多項科研政策，這為后期“民參軍”做了充分準備。隨后更是扶持中小企業發展[24][25]，利用中小企業在技術上的突破來進一步加強國家國防科技實力。此時，法國由“推軍轉民”轉向“促民參軍”，而軍民融合程度也不斷加強，一體化的軍民融合國家戰略體系得以建立。

2.由完全獨立自主地國防科研向保持核心研發能力、加強與盟國生產力合作與引進科技三線并行的戰略性轉變。法國探索構建了涉及國外國防科研生產的跨邊界國防工業體系。冷戰時期法國堅持獨立自主的國家政策，國防工業高度國有化，其國防工業體系獨立于其他歐美國家。20 世紀90 年代末，法國開始推動歐盟國防工業體系一體化發展，并且21 世紀法國重歸北約軍事綜合體。對于法國國防工業來講，這兩大戰略的實施，本質是服務于法國國防工業轉型發展。90 年代初期，法國已提出“放棄獨立自主國防工業”戰略，轉向保持國防科技研發能力，加強與國外合作及引進科技。而上述兩大戰略的實施，鋪平了法國與盟國國防科研生產合作的道路，也為法國引進國防科技提供了更多機會。使法國有機會建立起全新的國防工業體系，即保留核心國有軍工企業及保持國防科研生產能力，以國內私有化企業、中小企業科研生產能力彌補國有國防科研生產能力的不足，再利用國外國防科研生能力及先進科技。這一戰略轉型與目前美國的國防工業方向也較為相似，兩者都在保持核心國防科研生產能力的同時，積極利用國外國防科研生產能力。如美國和以色列、日本有較深入的國防工業合作。另一方面，法國并未放棄獨立自主性，如2008 年“國防與國家安全白皮書”中，法國雖然提出重返北約，但也聲稱保持國防獨立性。然而，法國國防獨立性和“新私有化浪潮”或許有較大沖突，對法國國防工業發展也造成了一定的不確定性。

（五）德國軍民融合的演變特征

1.“國際禁止、國內限制發展—國際開放、企業倒逼轉型—政企合作、企業主導發展”的制度轉換推動“寓軍于民”式發展。二戰結束初期，東德、西德都被大幅限制軍事工業發展，如東德工廠被拆除，西德被禁止參與軍工業生產等。東德在計劃經濟體制下艱難探索[26]，而西德軍工企業在美國影響下不斷建設發展[27][28]。戰后的西德已開始主動反思其二戰的侵略行為，即使后期美國放寬西德軍工發展空間，西德政府也主動限制著軍工大幅建設。如“聯邦共和國憲法”限制戰爭武器的生產、出口。到1961 年“戰爭武器管制法”頒布，軍火出口才有所開放，但對出口規模仍有限制。由此西德民用工業早于軍事工業發展[28]，這也是德國“寓軍于民”發展的重要緣由。后期私營企業對軍貿限制的不滿，也更大程度屬于商業發展需求，這也是軍民融合的重要表現。在工業界的倒逼下，政府開始逐漸放開軍貿，促進了德國軍工的繁榮發展。但其實，德國在很長時期內檢討二戰時的得失，德國統一初期并未持續推動軍工的擴張性發展[29]。而是更多地與企業合作，盡力協調國防需求和私有軍工企業關系；產業界更注重國防產業整體發展，如軍工業發展初期，推動政府制定保護性政策，而政府更加注重國家國防科技的進步；民企帶動德國軍工業發展、軍火出口的同時，也滿足德國國防需求。整體上，德國軍工一直是“寓軍于民”式發展，是政治上由約束到放開過程中的相對市場化發展；而在基礎設施、裝備維護等眾多涉軍領域，也是軍民一體化發展，其原因是德國經濟高度私有化，政府在相關領域能力不如私營企業。

2.以關鍵國防技術為核心，政府協調構建“總承包商—分承包商—底層承包商”多層次的軍民融合科研生產格局。20 世紀60 年代，德國就已經初步形成“總承包商—分承包商—底層承包商”的軍工生產格局[28]。這得益于德國商業供應鏈先于軍工供應鏈發展，商業供應鏈更為發達。20 世紀80 年代，德國軍工企業加強多元主體間合作，設立研發中心、發展前沿國防科技。德國統一后，以國防科技為核心的發展戰略得到加強，政府出臺國防政策協調軍工企業聚焦關鍵國防科技，并且這一戰略方針沿用至今。關于軍工科研生產體系，雖然早在德國分裂時期，軍工供應鏈已得以初步建立，但是80 年代德國軍工企業的合并[30]，也給德國軍事工業發展帶來了更多的思考，德國并未破壞已形成的國防科研供應體系。不同于美法等國推動軍工企業巨頭化、集團化，德國推動國防訂單總承包商合并后更注重于壟斷性問題。從國防訂單分配法規入手，協調中小企業參與國防訂貨，加強對中低層承包商的政策性扶持，維護“總承包商—分承包商—底層承包商”多層次軍民融合科研生產體系運行、發展。另一方面，上述多層次軍民融合科研生產格局之外，德國既保持一定獨立性，發展關鍵國防科技，又加強與盟國軍工研發生產合作，如80、90 年代的軍工聯合研制項目[30]。這也是德國軍民一體化科研生產體系得以發揮、發展的重要平臺。

二、世界軍事科技強國推動軍民融合戰略對我國的啟示

（一）大力強化頂層設計及規劃政策引導

隨著中央及地方融辦的先后設立以及相關整體性、引領性指導文件的頒布，我國軍民融合的頂層設計逐漸開始完善。然而，對于政府管理機構的權力范圍、主動作用等仍有改進的余地，其能效尚未充分發揮出來。因此，政府應加快相關管理機構工作內容、權限完善。同時，我國軍民深度融合發展所需的法規、政策仍然缺乏。世界強國推動軍民融合發展的強國大多制定了相關法規，如美國的“國防工業技術轉軌、再投資和過渡法”，俄羅斯的“‘俄羅斯技術工藝’國家集團法”，英國“國防改革法案”等，都從不同層面制定了相關法律法規，以促進軍民融合順利進行。我國也應加快軍民融合發展戰略相關法律條例制定，強化用法規、條例手段規范軍民融合管理體制、項目管控、監督及法律責任等。最后，應加快出臺引導性、扶持性、獎勵性政策，使其有效推動更廣范圍及更多領域的企業、技術、資金、人才更深層次參與軍民融合發展戰略。

（二）合理推動多層次軍工研制承擔商體系構建

我國應加快改變軍工研制主要由大型國有企業承擔的壟斷式研制體系，積極構建國私合作、大中小企業合作的多層次研制承擔商體系。各軍工科技強國均在試圖打破大型軍工企業壟斷，建立多層次、市場化的國防軍工體系。如美國“國防工業基礎轉型路線圖”明確提出打破大型國防承包商壟斷，俄羅斯建立國家集團領導若干子企業的多層次軍工體系，德國構建“總承包商—分承包商—底層承包商”國防承包體系。一方面，政府應研究建立引導性、約束性制度。如對于國防訂單、軍隊采購時，明確規定承擔商必須應有若干家中型、小型承包商合作才有資格承擔軍工科研任務，并以合同協議等進行具體約束。另一方面，強化資金、項目傾向性支持中小型承擔商發展。研究設立“中小型承擔商專項研制項目”“中小型承擔商專項扶持資金”等靶向性目標任務，打破大型承擔商的壟斷競爭。同時，充分發揮各領域行業協會的管理職能，給予中小型承擔商更多話語權、參與權，推動各規模承擔商有序聯合、成體系發展，促進軍工供應鏈健康發展。

（三）高度關注核心軍事科技能力建設

軍民融合發展戰略的重要任務仍然是建設關鍵核心軍事科技能力。一方面，政府在進行國防工業體制改革時，應注意保持核心軍工能力，軍工關鍵領域的所有權、資源數據信息應歸屬于國家。另一方面，政府應積極做好現有可控高科技的統籌工作、保密工作。設立分類別、分層次的自主可控技術數據庫。對全國各行業領先、打破國外壟斷等先進技術進行摸底排查、登記在案，并實時更新。并且政府應構建專項的財稅金融扶持體系，支持軍民自主可控技術發展，特別是加強對距離國外技術天花板較近企業、科研機構的扶持，通過人才、資金等資源支持，幫助其加快打破國外技術壟斷封鎖。同時，未來軍事科技能力應聚焦人工智能、云計算、虛擬現實等數字信息科技領域，并且目前國內上述領域民間技術已逐漸與國外先進國家同步發展，政府應更關注此類民間技術的軍事運用。此外，政府應加快前沿軍工技術的民間轉化，增強民間的軍事技術供給能力。政府有關部門應設立技術轉移年度目標，積極協調軍工技術持有方與相關企業有效對接，加快國防專利轉移。通過“軍事技術轉移—民力增強—民技供軍”的路徑建設軍事科技能力。

（四）有序推進軍貿及軍工國際合作改革

政府應積極開展軍貿改革進程表、時刻表研究制定。有序放開武器裝備出口約束，是破解封閉式軍工發展中研發資金需求大、“民參軍不經濟”等制約性難題的重要手段。且軍火貿易的有序、有甄別的開放是世界軍工科技強國的共同選擇。如美國一直是較為開放的武器裝備出口國；俄羅斯的國防軍工業是其主要的創匯產業；日本軍貿經歷受限、禁止逐漸轉為開放型軍火出口；法國是全球第三大主戰武器供應國。一方面，我國應加快“中華人民共和國軍品出口管理條例”修訂。研究由逐步放開、嚴加監管代替壟斷式出口的可能性以及相關制度的合理性改革。如由政府評議安全資格高的軍工企業，對其頒發出口資格證，軍工項目接受國家有關部門的監管審查，再由國家相關出口公司代為出口。另一方面，可以研究由保利等軍火出口商在自貿區等載體中成立出口園區。如由政府有關部門和軍火出口商聯合設立軍民融合進出口試驗園區或基地，經審查、批準、監管，允許由出口意向軍工企業入駐，設立“出口產品清單目錄”，允許有關軍民融合企業通過園區基地向海外出售產品。同時，研究推動“自貿區+軍民融合進出口示范區”的疊加效應，開拓自貿區引領發展新功能，通過研制項目引導、合作資金支持等手段，在自貿區開展跨國軍事科技研發合作試驗。