交通運(yùn)輸項(xiàng)目拆遷安置用地與城市拆遷安置用地政策對比分析

劉崴 孫德麗 鄭曉莉

（1.朝陽市自然資源局，遼寧朝陽 123000；朝陽市自然資源局燕都新區(qū)分局，遼寧朝陽 123000）

交通運(yùn)輸建設(shè)項(xiàng)目是國家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的重要組成部分，其社會屬性及行業(yè)特點(diǎn)決定了項(xiàng)目的征地拆遷安置工作是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣的系統(tǒng)工程，不同于城區(qū)內(nèi)舊城區(qū)改造及房地產(chǎn)開發(fā)安置方式，也不同于其他項(xiàng)目的集中遷徙安置。本文重點(diǎn)對比分析城市拆遷安置用地和交通運(yùn)輸項(xiàng)目中安置用地的特異性，并提出在交通運(yùn)輸項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐中的合理性建議。

一、兩者之間的相同點(diǎn)

城市拆遷安置用地和交通運(yùn)輸建設(shè)項(xiàng)目中安置用地兩者內(nèi)涵從根本上說，都是將用地項(xiàng)目范圍內(nèi)的農(nóng)村居民點(diǎn)中的農(nóng)宅及國有宅基地中的住宅拆除掉，騰出項(xiàng)目用地范圍，并通過多種補(bǔ)償安置方式對被拆遷戶進(jìn)行合理、合法的補(bǔ)償安置。

兩者之間的安置方式基本一致，通用的方式為貨幣補(bǔ)償形式以及產(chǎn)權(quán)調(diào)換形式這兩種基本形式。

兩個之間的安置實(shí)施主體一致，都是地方政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一安置，統(tǒng)一實(shí)施。

二、交通運(yùn)輸項(xiàng)目安置用地特異性

1.審批數(shù)量、用地量不同

對于城市拆遷安置來說，因城市的發(fā)展，城市人口容量也在不斷增長，同時隨著生活質(zhì)量水平的提高，導(dǎo)致住宅用地的剛性需求在不斷的變大；而城市中老城區(qū)部分的基礎(chǔ)設(shè)施相對破舊，需要不斷的更新改善，更加劇了城市對拆遷安置用地的需求。現(xiàn)有情況下城市規(guī)模圈的擴(kuò)大，導(dǎo)致城郊結(jié)合部不斷的向農(nóng)村方向擴(kuò)展，大量的土地被用于城市的發(fā)展。

從審批的用地?cái)?shù)量來分析，舊城區(qū)改造項(xiàng)目和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目已經(jīng)成為常態(tài)化模式。審批的數(shù)量也成為每一年度用地報(bào)批的重要部分。

對于交通運(yùn)輸項(xiàng)目的征地拆遷安置辦理用地來說，在實(shí)踐中的審批數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)卻是小于城市拆遷安置的數(shù)量；簡單的說，交通運(yùn)輸征地拆遷安置并不是常見的審批模式，只有在報(bào)國務(wù)院審批的重點(diǎn)工程項(xiàng)目中才會體現(xiàn)出來。

從用地規(guī)模看，交通運(yùn)輸項(xiàng)目的征地拆遷安置辦理用地?cái)?shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城市拆遷安置的數(shù)量，交通運(yùn)輸行業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目通常為線性工程，用地范圍僅僅是線路的用地寬度加上相應(yīng)的隔離帶的寬度，大多數(shù)情況下總用地寬度不超過100米，用地量多在幾公頃以下；而對于城市拆遷安置用地情況，多數(shù)都是集中連片的拆遷，成片的進(jìn)行開發(fā)利用，用地量少則幾公頃，多則幾十公頃。很明顯的看出兩者用地量不在同一個數(shù)量級上。

2.審批級別不同

對于城市拆遷安置用地，因地方政府作為拆遷的規(guī)劃、安置、實(shí)施主體，在安置用地的選址時候，已經(jīng)考慮在指定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，并且避讓城市周邊的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域，所以報(bào)批形式以城市分批次用地報(bào)批為主，在省級政府的審批權(quán)限內(nèi)就可以辦理。

對于交通運(yùn)輸項(xiàng)目用地安置用地來說，因多數(shù)交通運(yùn)輸項(xiàng)目用地項(xiàng)目為線性工程，報(bào)批形式為單獨(dú)選址用地形式，項(xiàng)目線路的走向會不可避免的穿越基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域，所以大多數(shù)用地項(xiàng)目需要報(bào)國務(wù)院審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，涉及的項(xiàng)目拆遷安置用地同步由國務(wù)院審批。但在今年實(shí)施的新版《中華人民共和國土地管理法》中明確了報(bào)國務(wù)院審批的權(quán)限僅為占用基本農(nóng)田的，或者用地總規(guī)模超過70公頃的用地。這就意味著部分交通運(yùn)輸項(xiàng)目用地的安置用地項(xiàng)目，因只是集體內(nèi)部的農(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，未改變土地所有權(quán)性質(zhì)，按照要求可直接由省級人民政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)即可。

3.審批形式不同

從審批的角度對于城市拆遷安置來說，城市拆遷安置用于舊城區(qū)改造、新建住宅、以及其他公共基礎(chǔ)設(shè)施，必須使用國有建設(shè)用地，所以需要將集體土地征為國有土地后才能實(shí)施，也就是說，需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收程序。只有履行完征地程序后，項(xiàng)目才能組織實(shí)施。

而對于交通運(yùn)輸項(xiàng)目的征地拆遷安置辦理用地來說，因只是占用其他地方的農(nóng)村集體農(nóng)用地和未利用地用于安置現(xiàn)有的被拆遷戶，并未改變集體土地的所有權(quán)性質(zhì)，所以只需辦理農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的轉(zhuǎn)用程序即可，不需要辦理征收程序；如涉及國有土地上的住宅用地的安置，可直接進(jìn)行拆遷工作，安置用地情況等同于城市拆遷安置。

4.資金來源及使用情況不同

城市拆遷安置用地資金多為地方政府負(fù)責(zé)管理統(tǒng)籌，并且納入城市發(fā)展的規(guī)劃中，每一年度都有一定計(jì)劃比例優(yōu)先用于保障性用地。同時項(xiàng)目資金使用方式靈活，可以同步保障項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。

交通運(yùn)輸建設(shè)項(xiàng)目主體工程的征地拆遷資金費(fèi)用由國家和省級政府負(fù)責(zé)管理統(tǒng)籌使用。但拆遷安置用地的各項(xiàng)費(fèi)用基本上為地方政府配套服務(wù)主體工程項(xiàng)目而設(shè)定的，存在諸多不確定性因素，在管理統(tǒng)籌時候落后于項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，存在滯后性。

三、工作建議

一般的說，拆遷安置是由一地遷往某一地區(qū)永久定居，有較大數(shù)量的、有組織的人口遷移。而在交通運(yùn)輸建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中由于涉及到沿線土地的占用，也存在征地及移民安置問題，一旦某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯或問題，將無法及時提供土地用于項(xiàng)目建設(shè)。征地拆遷和移民安置工作是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，不僅影響到建設(shè)項(xiàng)目的工程造價(jià)和工程進(jìn)度，同時關(guān)系到移民的生產(chǎn)生活水平能否恢復(fù)、提高并得以持續(xù)發(fā)展，以及項(xiàng)目沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會的穩(wěn)定。因此，做好征地拆遷和移民安置是搞好交通運(yùn)輸項(xiàng)目建設(shè)的重要基礎(chǔ)和保證。

1.做好移民安置規(guī)劃

長期以來，交通運(yùn)輸項(xiàng)目一般沒有編制移民安置規(guī)劃，即使編制了移民安置規(guī)劃，也往往流于形式。建設(shè)項(xiàng)目無論是在制定方案、前期工作還是規(guī)劃實(shí)施各個階段均存在“重工程、輕移民”，“重搬遷、輕安置”的現(xiàn)象。同時交通運(yùn)輸項(xiàng)目征地拆遷安置規(guī)劃的設(shè)計(jì)進(jìn)度一般落后于主體工程設(shè)計(jì)進(jìn)度，而其具體實(shí)施又需要提前于工程建設(shè)，因此規(guī)劃部門只能匆忙上陣，移民安置規(guī)劃的精度和深度難以保證。而事實(shí)上，移民安置是一項(xiàng)涉及社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化、資源等方面的系統(tǒng)工程，這種缺乏應(yīng)變能力的移民方案，面對復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，必然會產(chǎn)生問題。

因此筆者建議加強(qiáng)拆遷及移民安置工作的事前規(guī)劃深度層次，在前期線路調(diào)查、論證階段必須考慮被拆遷農(nóng)宅的安置問題，同時建立規(guī)劃的應(yīng)變能力保障機(jī)制，在涉及到需要安置用地或者必須遷走的情況時，及時啟動該保障機(jī)制，以保證項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)劃科學(xué)、合理、有序進(jìn)行。

2.做好移民安置配套

目前交通運(yùn)輸建設(shè)征地拆遷安置只注重經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。一般只按建設(shè)中征用的土地?cái)?shù)量、土地性質(zhì)及拆遷建筑物給予征地拆遷的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而對移民的社會與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)整合，移民生產(chǎn)生活水平恢復(fù)，社區(qū)組織、政治、文化系統(tǒng)重建與發(fā)展，及環(huán)境保護(hù)等問題重視不足，容易留下很多后遺癥。

對此問題，筆者建議在安置用地規(guī)劃設(shè)計(jì)期間，應(yīng)參考城市拆遷安置的規(guī)劃設(shè)置格式；從多方位、多角度出發(fā)，充分考慮到被拆遷安置農(nóng)民的生產(chǎn)、生活水平的恢復(fù)，基層組織政治、文化系統(tǒng)重建、水、電、路、通信等基礎(chǔ)設(shè)施配套工程的建設(shè)等諸多方案因素。

3.加強(qiáng)監(jiān)督、監(jiān)管和后期管理

交通運(yùn)輸建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷一般由當(dāng)?shù)卣块T負(fù)責(zé)安排，實(shí)際操作中，規(guī)劃設(shè)計(jì)部門一般不派人員去現(xiàn)場實(shí)地丈量，而是由各個村委會負(fù)責(zé)測量并上報(bào)具體的征地拆遷數(shù)量。由于利益的誘惑，就會有不法人員謊報(bào)或虛報(bào)征地、拆遷數(shù)量及受影響的居民數(shù)量，造成工程增加大量投資。同時，由于缺少監(jiān)督機(jī)構(gòu)或監(jiān)督機(jī)制不健全，發(fā)放下去的補(bǔ)償資金移民得不到而被挪作他用。

鑒于此項(xiàng)問題，筆者建議加強(qiáng)征地補(bǔ)償及移民安置過程中監(jiān)督、監(jiān)管以及后期管理職能。同時建立被拆遷安置農(nóng)民的詳細(xì)情況的監(jiān)管系統(tǒng)，同時各級政府、規(guī)劃部門、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等多級政府部門聯(lián)動備案，將其納入到日常的檢測、監(jiān)管工作中去。