新形勢下對美國、加拿大、澳大利亞礦產資源管理經驗的借鑒思考

●曾凌云

2019 年10 月，黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現代化進行了全面部署，其中關于推進“放管服”深化行政審批制度改革、加快完善社會主義市場經濟體制、完善國家安全體系、深入推進生態文明建設等要求①與礦產資源管理息息相關，為推進礦產資源治理體系和治理能力現代化指明了方向、提出了要求。2019 年12 月，自然資源部印發《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7 號），將“十三五”以來按照黨中央、國務院部署在礦產資源領域推進的礦業權出讓制度改革、油氣勘查開采體制改革、礦產資源儲量改革②等成果全面推開，提出了相關落實措施。在此新的形勢背景下，有針對性地借鑒國外礦業發達國家礦業管理經驗，對于順利推進我國礦產資源管理改革、提升礦產資源治理體系和治理能力現代化水平具有重要參考意義。為此，筆者在對美國、加拿大、澳大利亞礦產資源管理制度進行系統梳理的基礎上，提出以下幾方面思考供我國推進礦產資源管理改革中借鑒參考。

一、借鑒美國礦產分類管理思路，提升我國礦產資源管理精細化水平

美國最早頒布實施的礦產資源法律是《1872 年通用礦業法》，適用于所有的礦產。后來隨著管理的細化，這部通用法律被分解為三部法律：《1872 年通用礦業法》及其修訂法案、《1920 年礦產租賃法》及其修訂法案、《1947 年材料法》及其修訂法案，分別適用于可標定的礦產、可租賃的礦產和可銷售的礦產。美國上述三部法律本身就體現了分類管理礦產資源的思想，根據資源賦存、勘查開發及市場經濟規律，分可標定的礦產、可租賃的礦產和可銷售的礦產三大類進行管理：一是對于可標定礦產（絕大多數金屬和非金屬礦產），如金、鐵、銅、鉛、鋅、鈾、稀土等，不設置普查探礦權，在普查之前的勘查是非排他性的，發現有價值的礦床后，通過“采礦宣示”獲得進一步勘探的權利，采礦宣示不用審批，只需到主管部門記錄備案。進入開采階段需要經審批授予“專利采礦宣示”。二是對于可租賃礦產（包括石油、天然氣、煤、磷、硫、鉀、鈉），其中，石油、天然氣實行勘探開采一體化的“油氣租約”制度，通過競爭性招標授予采礦租約。煤、磷、硫、鉀、鈉礦產，則首先需申請普查許可證，獲得排他性礦產普查的權利，發現礦床后通過招標程序獲得采礦租約。三是對于建筑材料用的可銷售礦產（類似我國的普通建筑用砂石粘土礦），礦業法不設置勘查和開采許可，由政府以市場公平價進行銷售，企業通過競標確定銷售價格并簽訂合同②。

我國礦業權管理已經吸收了美國分類管理思路，2006 年原國土資源部印發了《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資規〔2006〕12 號）文件，將礦產資源按勘查風險分為第一類（勘查高風險）、第二類（勘查低風險）、第三類（勘查無風險）三種，分別規定了不同的出讓方式，第一類允許以申請在先無償方式出讓探礦權，第二類須以招拍掛方式競爭出讓探礦權，第三類以招拍掛方式直接競爭出讓采礦權。后來為適應社會主義市場經濟的發展，市場在資源配置中的決定性作用不斷強化，各地紛紛出臺政策所有礦產資源一律實行招拍掛市場競爭出讓，2017 年按中央要求推進礦業權出讓制度改革，2019 年底在全國推開。在推進礦產資源資源市場化配置的同時，原來的分類管理思想卻被弱化了，在制定礦業權出讓收益、礦業權出讓登記管理等方面制度時對不同區域、不同礦種的差異性考慮不足，有關規定存在“一刀切”現象，管理的精細化水平不高，建議進一步深入借鑒美國礦產資源分類管理的思路，對不同礦類是否設置礦業權、設置礦業權的形式、礦業權登記要件、礦業權出讓收益的計征方式等進行差別化的考慮。

二、借鑒美國探礦權非排他性原則，遏制我國礦產勘查中圈而不探現象

美國對勘查風險較高的可標定礦產實行宣示制度。宣示制度的最大特點是放開非排他性普查，任何主體都可以來找礦，只有找到礦才能宣示，進入勘探階段。而且即使有主體已經宣示了，只要沒有申請采礦專利，無論在非宣示區還是宣示區，其他礦業公司都可以開展普查，這種探礦權非排他性的設置原則，極大地提高了相關主體的勘查積極性，這就從根本上杜絕了探礦權圈而不探的問題。因為普查和宣示不具有排他性，任何主體都能進行勘查，誰率先找到礦才能申請采礦專利得到排他性的開采權。我國的探礦權、采礦權都是排他性設置，一些探礦權因勘查主體本身資金、市場、技術等方面因素，同時探礦權的持有成本過低，導致探礦權勘查進度緩慢甚至圈而不探現象難以避免。對于圈而不探問題，我國目前主要從退出機制和持有成本上進行管控，即探礦權延續時未提高勘查階段的縮減25%面積，按年度繳納探礦權占用費。但由于總體上嚴進寬出、持有成本低廉的制度設計，導致對已有探礦權圈而不探的遏制力度不夠?？山梃b美國的宣示制度在勘查的初級階段，以適當的方式引入競爭，促進相關勘查主體加快勘查進度，防止出現圈而不探現象。

三、借鑒加拿大生態保護制度，推動我國礦業以更高標準綠色發展

正如我國將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，深入貫徹綠色發展理念一樣，包括加拿大在內的世界主要礦業發達國家均在不斷加強生態環境監管，先進礦業企業也通過科技創新和運用先進技術來提高生產率、改善環境績效，以越來越高的環境標準開展礦山生產運營。如2018 年2 月加拿大通過了《環境影響評估法和加拿大能源監管法實施法案》，規定加拿大政府新增設一個環境影響評估局，專門管理可能對環境產生影響的重大項目環評，并重點關注項目替代方案的評估，通過增設專門機構加強環境監管。此外，加拿大不斷完善其環境評估體系，通過精簡和改進評估程序等措施，不斷提升環境評估規則的確定性和評估的時效性，增強礦業項目的可行性。加拿大還督促加方的勘探開采企業在國外嚴格遵守當地的法律法規，并且以最高的環境標準運轉。加拿大等國外礦業發達國家環境監管理念和制度值得借鑒參考。一是參考加拿大等礦業發達國家環評標準完善礦業開發中環境影響評價有關制度。適度提高礦業開發中對空氣、水、粉塵、廢物廢石、有毒化學品以及噪音污染的標準，擴大環評過程中公眾參與程度，廣泛聽取各方意見。二是借鑒加拿大等國經驗進一步完善綠色礦山建設標準，提升標準層級。2019 年我國發布了煤炭行業等9 個綠色礦山建設團體標準，但一方面標準的可操作性還有欠缺，同時標準本身的層級較低，約束性相對較弱。可綜合借鑒加拿大等國礦山建設經驗細化完善我國綠色礦山建設標準，同時考慮提升標準的層級和剛性。三是借鑒加拿大等國環境監管經驗，改變當前“重事前審批、輕事后監管”的現狀，以審查通過的《環境評價影響報告》《礦產資源開發利用方案》和《礦山地質環境保護與土地復墾方案》等為日常監管依據，加強對礦山開采全過程的環境監管④⑤。四是落實對礦山閉坑生態修復完成情況的檢查驗收，確保修復后的礦區生態環境質量不低于開發前的水平⑥。

四、借鑒加拿大原住民制度，促進我國礦業和諧共享發展

加拿大是原住民相關法規最健全的國家之一，其原住民包括三大群體：印第安人、因紐特人和梅蒂斯人，其原住民權利受到加拿大憲法的保護。近幾年來，加拿大不斷加大對原住民權利的保護力度，2018 年2 月通過的《漁業法和其它法案的修訂法案》規定，在項目審查和政策制訂過程中應更多地與原住民社區協商。同期通過的《環境影響評估法和加拿大能源監管法實施法案》，明確規定在進行環境影響評估時，加拿大能源監管署將新增礦業項目對原住民社區影響的考量，且應擴大在評估過程中需協商群體的數量和類型，尤其是原住民群體。此外，加拿大正在采取新的議程與原住民搞好關系，認同原住民的合法權利，目的從根本上改變與原住民的關系。加拿大在督促企業履行社會責任方面也走在全球前列。加拿大首創的由外部機構驗證審核的績效管理體系——“邁向可持續的采礦業”，已在芬蘭、阿根廷等多個國家開始采用。加拿大政府積極倡導本國礦產勘查開發企業在國內外以更負有責任的態度開展生產經營，嚴格遵守當地法律法規，促進當地經濟發展，增進社區福祉。此外，還專門設置了投訴專員崗位負責監管企業社會責任履行情況，并由利益相關方進行監督。

為更好落實習近平總書記“以人民為中心”執政價值追求和“共享”發展理念，針對我國礦產資源開發中對礦區群眾的權益考慮不足和制度不完善等現狀，在借鑒加拿大有關經驗基礎上，建議在深入推進我國礦產資源管理改革中完善以下機制：一是借鑒加拿大法規中有關政府有義務征詢原住民意見的相關規定，建立和完善礦業勘查開發審批中征求礦區群眾意見、了解群眾訴求的相關機制。二是在完善礦產資源權益金制度時進一步完善礦產資源開發的利益分配機制。探索建立礦產資源開發收益共享機制，資源稅費收益使用更多地向縣鄉、礦區民生傾斜。鼓勵礦區村集體及群眾以征地拆遷款、補償提留款和集資款入股礦山企業，鼓勵礦山企業采取勞務委托、工程承包等方式，參與礦區基礎設施建設，支持所在鄉鎮、村發展壯大集體經濟，實現礦區居民共同富裕。三是建立和完善礦業企業社會責任履行監督機制。逐步建立健全礦業企業社會責任報告發布制度，研究出臺法律法規顯化礦業企業社會責任，明確礦業企業在基礎設施建設、安排礦區群眾就業、改善生活等方面的具體要求，探索社會責任支出納入企業成本的政策和措施，建立礦業開發助推礦區共享和諧發展的長效機制。

五、借鑒澳大利亞多元利益協調機制，細化我國“凈礦”出讓制度

2019 年12 月印發的《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規〔2019〕7 號），明確提出了積極推進“凈礦”出讓的要求，但適用范圍還局限于直接出讓采礦權的砂石土類礦產，并且相關工作集中在礦業權區塊布局合理性（如規避生態紅線）和其他相關審批的銜接上（如用地、用海、用林、用草等），但對于礦產勘查開發涉及的其他利益協調問題則考慮不多?？蓞⒖及拇罄麃喍嘣睦鎱f調機制細化完善我國的“凈礦”出讓制度。澳大利亞礦業權出讓前的利益協調方式有三種值得參考借鑒：一是民間談判。昆士蘭州礦產勘查開采登記每一個階段都要公示，并需得到土地所有者、原住民、環保協會等利益相關者的認同。越到開發的高級階段，利益相關者的訴求越高。礦產資源開發的利益相關者涉及20 多項利益關系分類。開發礦產需要全部滿足這些利益訴求。二是司法協調。以昆士蘭州為例，該州的土地法院是一所專門對土地與礦產糾紛調解與仲裁的法院，它不但有專業的法官提供法律的咨詢，還有先進的電子庭審，協調各種矛盾及礦業事務。土地法院的調解和仲裁結果給政府資源管理部門出讓礦權提供了決策依據，解決了政府在礦權出讓和授予方面面臨的壓力，提前釋放了政府資源管理部門的責任和風險。三是形成了利益協調市場。昆士蘭州土地法院有自己獨特的司法職能，律師、專家、中介機構形成了一個市場和服務鏈條，順應了社會需求。這種利益協調需求形成了一塊巨大的市場，形成了一個獨立的產業體系。建議借鑒澳大利亞經驗，在礦業權出讓前，完善協調機制，使矛盾解決在事前，避免礦業權出讓后競得人無法進場正常作業的情況出現。

六、借鑒澳大利亞礦業權退出機制，完善我國礦業權退出制度

我國礦業權退出難的一個重要原因是缺乏明確礦業權退出相關權利、責任、義務制度依據。澳大利亞的礦業權退出制度比較完善，聯邦及昆士蘭、維多利亞兩州都對礦業權的放棄、中止、取消做了明確規定。礦業權人主動放棄礦業權的，要承擔礦區復墾等法律責任；政府出于公共目的可以注銷礦業權，但是要進行一定的補償；礦業權人違法，可依法吊銷礦業權。同時，昆士蘭州規定，一旦礦權被終止，則礦權內的無法移動的礦產、尾砂、機械、設備等均歸州政府所有，明確礦山相關財產權屬，減少礦業權退出糾紛。借鑒其經驗，我國可從三個方面完善礦業權退出機制：一是進一步完善正在研究制定的保護地內礦業權分類處置辦法。目前還側重于對礦產資源本身的相關補償，建議參考澳大利亞經驗進一步明晰礦業權退出后礦區內生產設備等其他財產的權屬及補償標準，堅持一礦一策，不搞“一刀切”。二是進一步完善因公共利益需要收回礦業權的相關規定，明確收回的條件、程序、補償方式及標準等具體內容。三是完善違法違規情形下吊銷礦業權涉及的礦業權本身，以及相關設備等財產權的處置規定。

七、借鑒澳大利亞礦業信息公開及服務經驗，提升我國礦產資源管理服務水平

澳大利亞政府和行業都非常重視信息公開和資料共享。首先無論是聯邦還是各州，礦業管理機關特別重視對礦業服務以及礦業信息公開系統建設，尤其是非常重視礦業信息服務，如地理信息系統、礦業權登記信息系統、礦業收益信息公開等服務系統的建立與完善，隨時為礦業權人提供有關礦業信息、礦業市場分析報告，指導礦產資源的勘查與開發。其次，行業重視信息公開和資格認證?！栋拇罄麃喛辈榻Y果、礦產資源和礦產儲量信息披露規范（JORC 規范）》是一個行業信息公開和資格認證規范，由澳大利亞礦產儲量聯合委員會（JORC）制定，為澳大利亞、新西蘭資本市場采用。JORC 于1989 年首次發布第一版JORC 規范，對澳大利亞和新西蘭的勘查結果、礦產資源和礦石儲量信息的公開披露規定了最低標準、建議和指南。2012 年更新了第6版，并被政府認可采用。近30 年來，JORC 通過統一信息公開規范為優化礦業市場做出了貢獻。

建議借鑒澳大利亞廣泛的信息公開和公眾參與的做法，以需求為導向加快信息化建設，進一步提高公益性地質調查信息及財政出資發現成果信息的公開和共享力度，為礦業發展提供更多的數據資源和信息服務。加強巖芯數據等實物地質資料共享服務；加快推進多級聯網的礦業權遠程申報系統建設，提升礦業權登記管理的效率和透明度。進一步完善礦業權人勘查開采信息公示制度，拓展公示信息內容，加強抽查檢查，落實“黑名單”制度。更好地發揮行業協會在政府和企業之間的橋梁紐帶作用，及時準確地反映訴求，不斷增強行業自律。