淺析高校科研項目中預借票據的風險控制

●王 棟

一、預借票據產生的原因

高校科研項目收款時經常使用的票據包括財政部門監制的收款收據如“中央行政事業單位資金往來結算單”和稅務機關監制的稅務發票如“增值稅普通發票”“增值稅專用發票”。這些票據是高校按照國家有關規定在收到款項后向付款方開具的收款憑證，是財務收支的法定憑證和會計核算的原始憑證，也是財政、審計、物價、稅務等部門對高校監督檢查的重要依據。按照相關管理辦法，高校應在收到相關款項后開具相應票據，但是在實際工作當中，預借票據的現象較為普遍。分析高校科研項目中預借票據產生的原因，主要有以下幾點。

（一）長期以來高校與企業的會計記賬基礎存在差異

2019 年以前，高校的會計記賬基礎是收付實現制（現金制），而企業的會計記賬基礎是權責發生制。在會計核算中，收付實現制以實際收到或支付款項為確認本期收入和費用的標準；權責發生制則按照收入已實現、費用已經發生，并應由本期負擔為標準來確認本期收入和費用。在采用收付實現制的大背景下，高校的會計處理手續比較簡單，會計核算中可以不考慮應計收入、應計費用、預收收入、預付費用等問題。

（二）高校科研事業發展的客觀需要

高校科研經費主要分為縱向科研經費與橫向科研經費。縱向科研經費是由國家、部、省、市等政府機構提供的科研項目經費；橫向科研經費是由地方政府、企事業單位提供的科研項目經費。隨著高校科研事業的快速發展，科研項目競爭日益激烈，在和掌握科研項目決定權的有關機構、企事業單位的合作中，高校往往處于劣勢，無法全部按照先收款后開票的方式處理。而當今社會先開票后付款的交易模式已成為商業合作的一種習慣，高校作為社會一員，為保證科研事業正常發展，允許科研項目預借票據也就成為一種客觀需要。

（三）高校的內部控制體系還不完善

針對單位票據管理，財政部曾多次提出明確的內控要求。《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21 號）第十二條提出“要求單位根據國家有關規定和單位的經濟活動業務流程，在內部管理制度中明確界定各項經濟活動所涉及的表單和票據”；第二十八條提出“單位應當建立健全票據管理制度”。2015 年12 月21日，財政部在《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》中提出“有效運用不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制、信息內部公開等內部控制基本方法，加強對單位層面和業務層面的內部控制。”2016 年財政部《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》中指出：票據管理制度既是內部控制制度完備情況的重要指標，也是收支業務管理控制情況的重要指標。而目前很多高校對科研項目預借票據沒有制訂相關管理辦法，或制訂后存在部分條款無法嚴格執行的情況。

二、預借票據存在的風險

（一）實施政府會計制度對預借票據有更高要求

根據財政部有關規定以及教育部《關于直屬高校直屬單位實施政府會計制度的意見》（教財〔2018〕6 號）的相關要求，自2019年1 月1 日起，高等學校全面實施政府會計制度，會計記賬基礎從收付實現制調整為權責發生制。按照權責發生制的會計處理要求，凡本期間內實際發生并應屬本期間的收入，無論其款項是否收到均應作為本期間收入處理。高校實施政府會計制度后，預借票據的管理及其會計處理方式有了更高要求。

（二）不及時確認收入存在審計風險

到款金額小于預借票據票面金額的情況時有發生，造成不能及時確認收入或核銷應收款。近年來，在對高校校長離任審計中發現，部分高校存在收入未按約定及時足額收取的問題，違反了《中華人民共和國合同法》第八條“依法成立的合同，對當事人具有法律約束力，當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保護。”以及《行政事業單位內部控制規范（試行）》第二十六條“業務部門應當在涉及收入的合同協議簽訂后及時將合同等有關材料提交財會部門作為賬務處理依據，確保各項收入應收盡收，及時入賬。”

（三）預借發票延遲到款造成高校財務風險并讓高校在法律糾紛中處于不利地位

預借發票的主要特征為先開出票據并交由甲方單位而后到款，由此導致延后到款甚至少到款、不到款的情況時有發生。由于科研項目周期、合作單位經營狀況及信用、經辦人財稅知識掌握程度、雙方合作狀態的不確定性，應收賬款延遲到賬時間同樣不能確定。部分應收賬款長時間不到賬，形成壞賬，給高校帶來財務風險。按照國家相關規定，稅務局通常以發票控制稅款，即：高校一旦開出發票就應履行相應的納稅義務。因此，預借票據要求高校籌自行集資金墊付稅款和相關的費用，增大了高校的財務風險。另外，如果在日后合作中產生法律糾紛，對方將收到的發票作為已付款的證據，高校將處于不利地位。

三、目前的管控措施

（一）領導負責制下實行專人專崗制度，嚴格控制開票過程

在票據領用、開具、作廢、回收、到款核銷等環節實行嚴格的全流程管理，并由主管領導負責和進行指導。按照崗位不相容即相互分離的原則設崗，在全流程實行專人專崗的票據管理工作。同時，應嚴格程序監督，建立健全預借票據事前控制流程：經項目負責人申請、職能部門認定、主管領導批準后方可預借票據，對預借票據的風險加強防范。具體控制流程為：預借票據項目負責人提交《預借發票審批表》，準確填寫預借票據類型、金額、項目信息或合同信息，經學院、科研項目主管部門檢查、核實、批準，攜帶相關合同或任務書到財務部門辦理預借手續。另外，還可以根據開票金額的大小規定不同崗位的審批權限。

（二）嚴格按照科研合同或任務書開票

在內部控制管理體系中，對于防范高校預借票據風險，最重要的環節是對科研項目合同或任務書的嚴格控制和審核。通常情況下，高校科研部門負責管理科研合同。科研部門應根據國家、地方以及高校內部相關規定嚴格把關，確保合同的真實性，準確性和有效性。在預借票據時，要求借票人提供相關合同或任務書，財務部門核實開票類型、金額以及開票內容與合同或任務書相符后，開出預借票據并進行登記。嚴格審核科研項目合同或任務書，并按照合同或任務書約定內容開票，可以保證稅金足額繳納、應收款項應收盡收，減少壞賬呆賬，降低學校預借票據帶來的風險。

（三）加強宣傳教育

加強對票據管理的宣傳力度，使預借票據的科研項目負責人、經辦人了解基本常識，自覺抵制不規范預借票據，強化票據管理意識和稅務風險意識；加強培訓力度，使財務人員掌握相關的財務管理知識、法律知識、稅務知識以及相關管理知識，進一步提升高校財務人員工作水平，使其可以根據業務預測問題發生的可能性，并采取相應的措施予以防范。

四、建議和意見

進一步完善高校票據管理制度，不斷規范預借票據管理。根據《中華人民共和國發票管理辦法》和《財政票據管理辦法》的要求，結合高校自身情況，全面梳理涉票業務流程，在票據申購、領取、保管、開具、繳銷、稽核、銷毀等業務環節，分析風險隱患，制定相應防范措施，建立健全適合高校實際的票據管理制度。通過制定票據管理辦法、工作手冊等規章制度，來強化高校票據管理的制度框架。通過票據申請表、票據領用表、票據核銷表、承諾書等表單來規范管理，加強票據管理的內部控制，不斷地改進與補充，完善高校票據管理制度。提高對票據工作的重視程度，加強對票據相關法律法規的學習。高校還應繼續加強宣傳力度，通過編寫常見問題手冊、推送微信推文等方式，讓科研項目負責人及經辦人掌握更多的基本財務、稅務及法律常識，從源頭上遏制違法違規行為的發生。高校也應經常組織工作人員參加培訓學習，邀請上級主管部門或專家進行政策講解，減少因為政策理解偏差而導致的分歧，提高票據開具的正確性。強化與兄弟院校的工作交流，針對工作中存在的問題，共同探討、深入交流，吸取先進的工作經驗，提高票據管理人員的業務水平。推行信息化管理系統，建設票據全流程管理，在提高票據管理和使用便捷性的同時，減少人為失誤造成的不必要損失。