新時代高校基建工程內(nèi)部審計的思考

●張榮華

1985 年，教育部成立審計室，拉開了教育內(nèi)部審計的序幕，隨后，全國高校相繼成立了內(nèi)部審計機構。伴隨著高等教育從精英化到大眾化并向普及化的歷史性跨越，高校建設規(guī)模不斷擴大，高校基建工程內(nèi)部審計工作對全面提升高校建設管理水平、加強內(nèi)部監(jiān)管和健全內(nèi)部控制機制等方面發(fā)揮著巨大的作用。

黨的十九大指出, 中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代。在此背景下，高校基建工程內(nèi)部審計工作同樣進入了新時代。如何適應新形勢新要求,抓住發(fā)展機遇,推動高校基建工程內(nèi)部審計事業(yè)新發(fā)展，是高校內(nèi)部審計人員急需思考的問題。

一、高校基建工程內(nèi)部審計的新形勢

黨的十八大四中全會首次將審計監(jiān)督從行政監(jiān)督中獨立出來成為“八大監(jiān)督”之一，這是審計監(jiān)督的新定位。黨的十九大做出了改革審計管理體制的重大決策部署。黨的十九屆三中全會提出，構建統(tǒng)一高效審計監(jiān)督體系，實現(xiàn)全覆蓋。《深化黨和國家機構改革方案》進一步提出了“構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系”。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調(diào)“要加強對內(nèi)部審計工作的指導和監(jiān)督，充分調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力”，這一重要指示為加強內(nèi)部審計工作提供了根本遵循。

2018 年1 月審計署公布了《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》(以下簡稱“11 號令”)。11 號令的出臺，充分顯示了國家審計機關對內(nèi)部審計工作的重視。第五條規(guī)定“內(nèi)部審計機構和內(nèi)部審計人員不得參與可能影響獨立、客觀履行審計職責的工作”，為防止內(nèi)部審計參與管理工作，保證內(nèi)部審計的獨立性，提供了制度依據(jù)。第六條規(guī)定“內(nèi)部審計機構應在本單位黨組織、主要負責人的直接領導下開展內(nèi)部審計工作”，突出了黨組織對內(nèi)審工作的領導地位。第十二條規(guī)定明確界定了內(nèi)審工作的12 項職責范圍，為內(nèi)部審計提供了制度性依據(jù)和政策性保障。第二十二條規(guī)定“審計機關應當有效利用內(nèi)部審計力量和成果，對內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)且已經(jīng)糾正的問題不再在審計報告中反映”，加大了對內(nèi)審計工作的認可與信賴，進一步提高了內(nèi)部審計機構的地位。

二、高校基建工程內(nèi)部審計存在的主要問題

1.內(nèi)部審計職能錯位，未能聚焦主責主業(yè)。據(jù)了解，很大一部分高校內(nèi)部審計機構并未開展真正意義上的基建工程審計工作，所從事的是基建工程造價審核工作。內(nèi)部審計機構對后勤基建管理部門送審的預結算進行審核并出具審核報告，后勤基建管理部門以審核報告作為工程招標和結算的依據(jù)，這實際上是介入了基建工程的管理活動。內(nèi)部審計機構既當裁判員又當運動員，影響了內(nèi)部審計的獨立性和公正性，也讓內(nèi)部審計人員疲于日常審核工作，忽略了內(nèi)部審計的主責主業(yè)。

2.注重價格審計監(jiān)督，忽視評價建議職能。基建工程內(nèi)部審計往往將重點放在招投標和預結算審核監(jiān)督上，缺乏從項目整體上作出審計評價，也很少從基建工程管理、內(nèi)部控制和風險防控方面開展審計工作，披露管理問題、管理漏洞和潛在風險，提出改進措施，幫助后勤基建管理部門完善內(nèi)部控制體系，提升管理水平。

3.審計問題屢審屢犯，缺乏建立長效機制。基建工程內(nèi)部審計中常常發(fā)現(xiàn)一些審計問題年年審、年年有，甚至上個項目問題剛披露完，下個項目又出現(xiàn)類似問題。“屢審屢犯”的問題，一方面是由于內(nèi)部審計忽視了審計整改的督查落實，另一方面是學校缺乏相應的問責追責機制，催生“干好干壞一個樣”現(xiàn)象的產(chǎn)生，以致后勤基建管理部門不注重深思問題產(chǎn)生的原因，并采取相應的改進措施。

三、高校基建工程內(nèi)部審計的對策

1.貫徹落實新時代新要求，完善內(nèi)部審計制度體系。新時代，為加強對內(nèi)部審計的指導和監(jiān)督，充分調(diào)動內(nèi)部審計力量，增強審計監(jiān)督合力，審計署于2018 年1 月頒布了11 號令和《審計署關于加強內(nèi)部審計工作業(yè)務指導和監(jiān)督的意見》（審法發(fā)〔2018〕2 號）。各省也結合實際情況陸續(xù)出臺了相關規(guī)定，比如廣東省于2019 年6 月頒布了《廣東省內(nèi)部審計工作規(guī)定》（省政府令第259 號）。為貫徹落實新時代內(nèi)部審計的新要求，高校要及時修訂完善內(nèi)部審計制度，以推動基建工程內(nèi)部審計工作制度化和規(guī)范化，更好地發(fā)揮內(nèi)部審計作用。

2.聚焦主責主業(yè)，依法履職盡責。目前，高校基建工程內(nèi)部審計側重是工程造價審核，職能定位更像是后勤管理部門的工程造價科。新時代，國家對內(nèi)部審計的職能提出了新要求。11 號令第三條明確內(nèi)部審計的職責是監(jiān)督、評價和建議，第五條規(guī)定“內(nèi)部審計機構和內(nèi)部審計人員不得參與可能影響獨立、客觀履行審計職責的工作。《審計署關于進一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》（審投發(fā)〔2017〕30 號）規(guī)定“審計機關和審計人員要依法獨立行使審計監(jiān)督權，不得參與工程項目建設決策和審批、征地拆遷、工程招標、物資采購、質(zhì)量評價、工程結算等管理活動”。《廣東省內(nèi)部審計工作規(guī)定》（省政府令第259 號）第十四條規(guī)定了內(nèi)部審計的獨立性要求，明確內(nèi)部審計機構和人員不得從事投資、基建管理、采購、招投標、合同管理以及其它可能影響獨立、客觀履行審計職責的工作。

內(nèi)部審計職責決定了高校基建工程內(nèi)部審計人員不能既當裁判員，又當運動員，要嚴格依照法定的職責、權限開展工作，努力做到不缺位、不越位、不錯位。高校內(nèi)部審計機構要區(qū)分審計與審核、工程預結算審核與工程預結算審計、工程全過程造價咨詢與全過程審計等工作的區(qū)別，剝離與審計職能無關的招投標管理、合同管理和工程預結算審核等日常審核業(yè)務，不參與基建工程業(yè)務流程。要聚焦主責主業(yè)，對基建工程管理從“審價”向“審計”轉變，重點從造價審計向基建工程管理審計、內(nèi)部控制審計、風險防控審計等方面發(fā)展。

3.開展審計評價建議，提升內(nèi)部審計視角。“內(nèi)部審計實務指南第1 號建設項目內(nèi)部審計”規(guī)定建設項目內(nèi)部審計的職能是監(jiān)督和評價，審計署令第11 號規(guī)定內(nèi)部審計增加了“建議”職能，明確內(nèi)部審計的職能是監(jiān)督、評價和建議。

內(nèi)部審計不僅要善于發(fā)現(xiàn)問題，更要重視解決問題，審計意見應更具建設性，不再是“不能、不應怎樣”，而是“怎樣做更好”①。基建工程審計不能僅僅立足審計監(jiān)督，側重從點上披露問題，更要從面上對全過程經(jīng)濟管理活動的真實性、合性法、效益性進行評價。對基建工程內(nèi)部控制體制和建設過程中貫徹落實政策法規(guī)、項目管理行為、資金使用、建設檔案和工作人員履職盡責等方面進行客觀、公正的評價。要提高站位和視角，善于透過現(xiàn)象看本質(zhì)，深入分析研究問題產(chǎn)生的原因，針對制度層面、體制和機制層面提出改進建議，促進高校內(nèi)部完善治理，從根本上解決問題、防控風險。

4.加強審計整改監(jiān)督，強化審計結果運用。基建工程內(nèi)部審計的目的是促進基建工程治理能力的提升。督促落實審計整改是內(nèi)部審計的職責，也是衡量審計結果是否得到充分運用的尺度。只有審計意見被采納，問題得到整改，才是高質(zhì)量的審計產(chǎn)品。基建工程內(nèi)部審計人員要改變“重問題、輕整改”的觀念，及時向被審計單位下發(fā)審計整改通知書，明確整改落實的期限。對整改落實的情況進行跟蹤檢查，制定整改臺賬，問題清單整改一個銷號一個。每隔一段時期對完成的基建工程審計結果進行分析，對逢審必有、屢審屢犯的問題，及時反饋后勤基建管理部門分管校領導，壓實后勤基建管理部門的職責，堵塞管理漏洞，防范管理風險，杜絕類似問題的發(fā)生。

在整改監(jiān)督工作過程中，基建工程內(nèi)部審計人員應學會換位思考，加強與整改部門的溝通，消除對立情緒，調(diào)動對方整改積極性。對整改工作不畏難，對整改對象不拋棄不放棄，從而圓滿實現(xiàn)整改工作的閉關管理②。

高校要建立審計整改的責任追究制度，壓實內(nèi)部職能部門的責任，對整改落實不力、不到位等，由內(nèi)審機構聯(lián)合組織人事、紀檢監(jiān)察等部門，對責任人員進行約談。約談后仍不落實的，開展問責，追究責任。責任人員的整改工作情況作為個人考核、任免、獎勵的重要依據(jù)。

5.加強審計隊伍建設，提升審計專業(yè)能力。新時代，審計環(huán)境、審計對象、審計內(nèi)容都發(fā)生了很大變化。高校內(nèi)部審計機構，要通過教育培訓、職稱考評、交流輪崗和以審代培等方式，加強對基建工程內(nèi)部審計人員的能力建設。基建工程內(nèi)部審計人員要及時轉變職能思路，適應新時代要求，在審計理念、審計手段、審計管理等方面下足功夫。要強化科技強審理念，不斷探索審計信息化之路，推動大數(shù)據(jù)審計。借助審計監(jiān)督管理平臺共享審計成果，通過信息化手段和信息數(shù)據(jù)，為現(xiàn)場審計“導航”，提升發(fā)現(xiàn)問題和分析問題的能力。

注釋：

①韓曉燕. 高校內(nèi)部審計現(xiàn)狀及完善建議——基于世界一流大學建設高校內(nèi)部審計調(diào)查[J].中國內(nèi)部審計，2018，(9)：69

②蔡嶸. 淺談新形勢下高校內(nèi)部審計工作開展思路——基于審計署令第11 號文件精神的解讀[J].教育審計，2018，(3)：35