“非法移民”：他們從哪里來，到哪里去

袁野

2018年10月，薩斯文·多明戈茲賣掉了自己的房子，用換來的6500美元讓自己和12歲的女兒“入了伙”。帶著小孩旅行更便宜，而且通常會得到美國官員更好的對待，至少蛇頭，即偷渡的組織者是這么說的。

一名向導帶父女倆進入了墨西哥，他們和其他200多人一起擠進一輛集裝箱卡車，在密不透風的金屬盒子里沒日沒夜地趕路。有時他們一天只能得到半個蘋果，有時什么也得不到。一天晚上，多明戈茲看到一名男子被蛇頭打得不省人事。

11月初，他們抵達美墨邊境。蛇頭打電話給多明戈茲的一個兒子，要求再多付400美元，不然就把父女倆扔出去自生自滅。兒子很快寄來了錢，最后時刻的敲詐勒索是意料之中的。一天后，他們登上木筏，渡河進入美國，然后被一輛美國邊境巡邏車撞個正著。

父女倆在得克薩斯州的一處移民拘留中心待了四天。這里沒有窗戶，頭上的熒光燈日夜不停地開著，讓人沒法睡覺。設施異常寒冷，如同冰窖。不久后，他們被釋放。多明戈茲被戴上了踝環，并被指示去舊金山的移民當局辦理登記手續。在那里，他開始了漫長的庇護申請程序。兒子在車站接他們，這是他們7年來第一次見面。如今，多明戈茲和女兒住在一間簡陋的公寓里，靠救濟度日。

這不是故事，而是美國《紐約時報》2019年8月18日報道的真實事件。多明戈茲的經歷是穿越美墨邊境的成千上萬移民的縮影，數年來，這些人一直身處美國乃至全世界輿論的風頭浪尖。他們是誰？他們從哪里來，要到哪里去？有很多問題需要從頭厘清。

移民、非法移民與難民

移民包括國內移民和國際移民，本文專指后者。聯合國對“國際移民”的定義為“遷入非原住國家超過12個月的人”。

根據國際移民組織（IOM）和聯合國難民署（UNHCR）發布的《世界移民報告2018》，2015年全世界的國際移民人數大約為2.44億，占全球人口的3.3%。亞洲和歐洲各接待了7500萬移民，北美緊隨其后，為5400萬人，其中4600萬人在美國。美墨邊境是全球被穿越得最為頻繁的國境線——每年超過3.5億人次。

2016年，全球有4030萬名境內流離失所者和2250萬難民，此外還有280萬尋求庇護者。同年，大約有200萬份庇護申請提交初審，德國是接收申請最多的國家（超過72萬份），其次是美國（26.2萬份）和意大利（12.3萬份）。

至此，我們明確了“主角”的身份：多明戈茲一行人是非法移民，或說是偷渡者。按理說，對他們只有驅逐出境或依法遣返兩種辦法，但實際情況遠非如此簡單。

當前國際法對于難民的定義有很大爭議?！峨y民公約》寫成于近70年前，已經有些無法應付當代世界的變化了：比如，該公約將重點集中在國家迫害，因為其編寫初衷主要是為了保護那些遭受納粹政權迫害的人；但在今天，難民所要避開的更多的是整體的不安全狀況，比如黑幫和販毒集團的暴力，對女性和性少數群體的歧視，無法忍受的貧困以及環境災難。如果多明戈茲能找到一位好律師，他完全可以爭取到難民身份。

這就是為什么非法移民和尋求庇護者在很多時候被畫了等號。這種情況在歐洲尤其嚴重：那些乘船穿越地中海、企圖在意大利蘭佩杜薩島入港的人可能確實是希望逃離利比亞的戰亂，但更可能只是想來歐洲打工。1999年至2009年，入境英國的尋求庇護者中只有10%到20%獲得了難民地位，20%至30%獲得臨時性特許居留（ELR），這意味著50%到70%的人未被認定為需要保護，但他們仍非法在英國滯留。由于人手不足和人權組織的抗議，英國政府沒法把他們一一找出來遣送回國。

“非法移民”的歷史

即使按照美國標準，“非法移民”也是個很晚近的概念。這個詞直到20世紀30年代才出現，七八十年代才開始進入日常對話。至于“非常規移民”，在20世紀大部分時間里原本指的是候鳥遷徙不規律。

這并不令人奇怪。直到19世紀末，美國才出現“非法”的移民——在你可以“非法”地移民到某地之前，那里得先要有一條法律供你違反。事實上，19世紀是自由遷徙的世紀，各國允許自由往來，連護照和簽證都不需要，外國人只需到地后登記即可。例如中美1868年《續增條約》就規定：“大清國與大美國切念民人前往各國，或愿常住入籍隨時來往，總聽其便，不得禁阻”。

從1880年到1914年，有超過2500萬人移民美國，被拒之門外的只有1%。電影《泰坦尼克號》里的杰克雖然只是個窮畫家，但只要有船票就能去往新大陸追夢，而不用先到美國大使館申請簽證。泰坦尼克號首航是1912年，直到一戰爆發，各國才取消自由入境，護照和簽證制度的最終確立則要到1920年了。

美國對移民的限制在此之前就開始了。1875年，國會立法禁止外籍賣淫者、外籍罪犯以及有身體或智力缺陷的外國人進入美國領土。1882年《排華法案》出爐，只有中國外交官和留學生被允許入境美國，他們不得不隨身攜帶居留證件，以證明自己是合法入境。此后， 一系列移民限制法、排斥法相繼出籠。

1924年，美國通過《種族法案》，徹底結束了自由移民時代，開始實行有配額的限制性移民政策。來自北歐、西歐的移民占據了82%的移民配額，東歐和南歐16%，其它地區2%。1943年《排華法案》作廢，中國也獲得了移民配額，但每年只有105人。

盡管配額并未擴展到西半球，但墨西哥人也跟著《種族法案》倒了霉。新政令要求每個移民擁有護照和簽證，繳納人頭稅，并在官方入口接受檢查。對于許多墨西哥工人來說，這筆費用高得令人望而卻步，他們只得通過非法越境來逃避這些流程。墨西哥人是美國南部的重要勞力，勞資雙方都不能因為入境限制而說停工就停工。1929年，非法入境罪首次列入美國法典，非法移民終于從“違法”變“犯罪”了。

此后，美國移民法歷經修改，總體趨勢是合法移民越收越緊，非法移民越來越多。20世紀60年代，非法入境人數就超過了合法移民；80年代，南部邊境“失控”的言論出現。1994年北美自由貿易區建立后，非法移民人數劇增，根據皮尤中心2016年9月的數據，美國當時有1100萬非法移民，約占全國人口的3.5%，其中絕大多數來自墨西哥或其它拉美國家。

歷屆美國政府幾乎都要出臺新的移民政策，辦法無非兩條：一方面加大管制力度、減少非法移民，另一方面則不斷大赦，給予已入境者合法身份。1986年里根總統簽署了《移民改革與控制法》，一面破天荒地要求全體美國公民在申請就業時出示能證明合法身份的證件、雇傭非法移民的雇主將被嚴懲，一面特赦了270萬名1982年以前入境的非法移民。20世紀90年代，國會通過了一系列赦免，總共給予了超過150萬非法移民以合法地位。最近的一次大赦是2000年通過的《合法移民家庭平等法》（LIFE），即《生命法案》。

2009年奧巴馬上臺后，提出了為非法入境的未成年人提供基礎教育、助其最終獲得美國公民籍的“夢想計劃”。2013年5月，在他的推動下，《移民改革法案》草案出爐，核心內容是1100萬非法移民的身份合法化。法案在國會擱淺后，奧巴馬以行政命令的方式公布了改革計劃，提出暫緩將數百萬移民驅逐出境，為在美非法移民提供公民身份的機會；允許擁有美國公民小孩、但自己是非法移民的成人留在美國等。

如此“大方”的政策有著強大的民意基礎。2019年8月11日皮尤中心的調查顯示，72%的美國人支持讓符合某些標準的非法移民獲得合法身份。2017年3月，這個數字更是高達77%，只有27%表示反對。

推動發展是根本

非法移民的影響到底是好是壞？這是美國朝野人士和社會輿論爭論不休的問題。美國及其它地區一些專家認為，非法移民會對經濟產生消極影響，會從本國國民手中搶走工作機會；另一些專家則反駁稱，非法移民能夠促進經濟發展、增加工作機會，他們上繳的稅金比他們所享受的福利要多。

對安全的影響是另一個要點。歐洲屢屢遭受的恐怖襲擊似乎證明難民和恐怖主義存在密切關系，還造成宗教極端主義抬頭；美國也有人認為非法移民帶來了更多的毒品和暴力犯罪。反駁者則表示，統計數字顯示非法移民多少和犯罪率升降并無太大關系，他們是來美國工作的，不是來犯罪的。

不論如何，移民問題為當今西方社會的種種說不清、道不明的問題提供了看得見、摸得著而且是順嘴就來的解釋。這是許多國家保守主義、民粹主義支持率上升的原因之一。美國總統特朗普就是這股風潮典型的代表。

移民問題是特朗普政治生涯的核心議題。他的移民政策迄今為止包括六大主題：修建美墨邊境墻、取消奧巴馬的“夢想計劃”、八國旅行禁令、加強安全審查、限制工作簽證（H1B）、限制合法移民。針對非法移民的主要來源墨西哥和中美洲各國，特朗普也發起了一輪又一輪的“炮轟”，曾在2018年增兵南部邊境，以應對洶涌而來的“大篷車”。

特朗普的激進舉措激起了美國朝野的暴風驟雨。反對派猛烈抨擊他是種族主義者、白人至上主義者，主流媒體連篇累牘地渲染非法移民的悲慘境遇，一些民間團體如“邊境天使”竭力幫助非法移民，挖邊境安全部門的墻角，民主黨人則干脆要求廢除聯邦移民與海關執法局，也就是關押多明戈茲父女的主力機構。

但特朗普背后也有著為數眾多的支持者，他們的焦慮出自文化、安全、福利等眾多原因。2010年的人口普查表示，拉美裔人口已超過黑人，成為美國第二大族群，且增長迅速，預計到21世紀中葉，白人將失去占人口大多數的族群地位，這引發了很多美國人對“我們是誰”的擔憂。雖然多數非法移民只是想來討生活的老實人，但也確實混雜了一些毒販和其他惡性刑事犯，且絕對數量不少。他們造成惡果和社會恐慌的能力則要遠大于他們的人數，在美國南部尤其如此。非法移民還擠占了美國公民的福利、增加了其稅負，令中產階級不滿。

反對者的聲勢顯然更加浩大。在美國西海岸和東北部新英格蘭地區，民眾很少受到非法移民的直接影響，所以更加關注多明戈茲們的可憐境遇和感人場面。在自己不用付出較多代價的情況下，大多數人都會有較強的同情心。無需為安全和福利問題操心的精英階層，則幾乎一邊倒地反對“反非法移民”，以彰顯其道德優越性、鞏固精英的話語權。至于民主黨，則是覬覦著“非法移民入籍”后的大量選票。

歐洲的情況與美國相似，只不過難民們境遇更慘、民眾的同情心也更強。在這些強大的阻礙面前，即使是特朗普，或意大利副總理兼內政部長馬泰奧·薩爾維尼這樣強勢的政治人物，也很難對非法移民真正“痛下狠手”。

更何況，即使美歐政府真的下定決心限制非法移民，他們很可能也會擔雪塞井、徒勞無功。已有的或將有的限制措施，例如禁止難民船入港、修筑邊境隔離墻或進行生物測試，都不可能減少非法移民，只會令偷渡“魔高一丈”。

也許，想要真正減少非法移民，還需要采取一些治本措施，例如提高移民來源國的經濟和社會發展水平，改善安全狀況，扭轉發展、人口和治理等方面日漸加劇的不均衡局面，以及提供更多的合法移民機會等。

（作者系中國人民大學博士）