強化決策制度的執行力

錢玉英

黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》指出，要“健全決策機制，加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估，強化決策執行、評估、監督”。健全決策機制，制度建設是基礎，制度執行是關鍵。改革開放四十多年來，我國逐步建立起一套民主科學的決策制度體系，但有些決策效能未能充分展現。“縱有良法美意，非其人而行之，反成弊政。”制度的生命力在于執行。將民主科學的決策制度優勢轉化為決策效能，既要推進決策機制建設，也要強化決策制度的執行。

決策機制是指決策系統的內在結構和運行原理。改革開放后，決策機制建設開始轉型，傳統的非制度化決策機制逐步消減，決策制度建設逐步加強。鄧小平同志深刻認識到非制度化決策機制的危害性，提出應該改變“個人領導決策”機制，實現決策民主化和科學化。在2007年的十七大報告中，“制度”一詞出現84次之多;在2002年至2012年的十年間，中央和地方陸續出臺了一系列決策制度，內容涉及重大決策程序制度、社情民意反映制度、社會聽證制度、信息公開制度、專家咨詢論證制度和決策責任追究制度等。十八大后，黨中央和國務院進一步推進決策制度建設，特別是對協商民主決策制度作出重要部署。2019年，國務院出臺了全國層面的《重大行政決策程序暫行條例》。可以說，我國已較為全面地建立起一套民主科學的決策制度，這為提升決策效能奠定了基礎，提供了必要前提。

從決策制度建設到決策制度執行

目前的決策機制存在的主要問題有：決策程序不夠規范、透明，民意表達渠道不夠通暢;公眾參與程度不夠高，專家咨詢論證作用發揮不充分，決策執行、評估、監督不到位，決策失誤責任追究不力，等等。產生這些問題的原因，一方面是決策制度還不夠完善，但更主要的是已經建立起來的決策制度沒有得到有力執行，決策執行不能滿足新時代新目標新任務。要切實把我國決策制度優勢轉化為決策效能，需要推進決策機制建設從注重制度建設向注重制度執行轉變。

習近平總書記指出：“現在，有的人對制度缺乏敬畏，根本不按制度行事，甚至隨意更改制度;有的人千方百計鉆制度空子、打擦邊球;有的人不敢也不愿遵守制度，極力逃避制度的約束和監管，等等。要強化制度執行力，加強制度執行的監督，切實把我國制度優勢轉化為治理效能。”制度變遷總存在著“路徑依賴”現象，原有的制度建立以后，會形成輔助性的相互依賴的“制度群”來共同維持現有局面。由于一些決策部門習慣于非制度化決策，并形成了輔助性的相互依賴的“制度群”，因此造成決策制度的惰性。要克服決策制度的惰性或相互依賴性，增強現有決策制度執行力，需要改善決策制度執行的外部環境，發展決策制度精神，營造決策制度有效運行的生態環境。

制度的有效運行需要有制度精神。18世紀法國思想家孟德斯鳩指出：“人類受多種事物的支配，就是：氣候、宗教、法律、施政的準則、先例、風俗、習慣。結果就在這里形成了一種一般的精神。”決策制度精神存在于決策制度和外部各種事物所可能有的各種關系之中。發展制度精神，需要增加決策制度與外部可能相關的各種事物之間的適應性和契合度，推進外部各項有關制度的同步變遷。好的制度如果缺乏相應的生態環境支撐，它就可能在執行中出現變形。適宜的決策制度生態環境，能促進一系列制度的有效運行。

監督是強化制度執行力的關鍵

決策制度執行離不開決策主體制度意識的有效確立。增強決策主體的制度意識，需要營造以制度作為最高行動準則的文化氛圍，讓制度成為硬約束而不是“橡皮筋”。領導干部是決策和決策制度執行的最直接主體，決策制度的權威性和有效性在很大程度上取決于領導干部的制度意識，各級黨政領導干部特別是主要領導決策制度意識的增強將有效增強決策制度的執行力。因此，領導干部要做制度執行的表率，不斷增強決策制度意識，落實重大行政決策程序制度、社情民意反映制度、社會聽證制度、信息公開制度、專家咨詢論證制度、協商決策制度、決策責任追究制度等一系列決策制度。同時，要引領各種決策參與主體共同增強制度意識，自覺維護決策制度權威。

制度執行離不開有效監督，黨委和政府在決策前、決策中、決策后的制度執行過程中都應當受到監督。提高決策制度執行力，必須加強對決策制度執行的監督。要以黨內監督為主導，推動人大監督、監委監督、政協監督、媒體監督等各類監督有機統一、相互協調，構建科學、嚴密、有效的監督網，確保公共決策權力始終在制度的軌道上運行，這是強化決策制度執行力的關鍵。

第一，加強黨內監督。執政黨是最有政治權威的監督組織，黨內監督特別是十八大以來采用的黨內巡視巡察方式具有強大的威懾力。決策制度實施情況是各級黨委督促檢查、巡視巡察的內容之一，要對決策制度執行情況開展定期督查、專項督查，加大決策失誤責任追究和懲處力度，嚴肅查處獨斷專行違規決策的行為，切實規范決策行為。

第二，加強人大監督。人大作為權力機關應充分發揮法律監督作用。當前，人大對于政府決策制度執行的監督還存在短板，要通過行使視察、檢查和調查的權力對政府決策制度執行情況進行有效監督。

第三，加強監委監督。監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關，依照法律規定獨立行使監察權，對因決策制度執行不力而導致決策重大失誤的領導人員要進行問責。

第四，加強政協監督。民主監督作為政協的三大職能之一，具有獨特的優勢。要發揮政協在協商民主中的獨特優勢，通過決策之前和決策之中的協商，實施對各級決策機關制度執行情況的監督。

第五，加強媒體監督。媒體具有開放性和廣泛性的特點，媒體的輿論監督是社會公眾對黨委和政府的一種重要監督形式，要通過引導媒體對公共決策的信息發布，發揮其在決策制度執行中廣泛的監督作用。

總之，要將決策的制度優勢轉化為決策效能，不僅需要制度的完善，更需要制度的執行。要克服“路徑依賴”，發展制度精神，強化制度意識，營造尊重制度、以制度作為最高行動準則的文化范圍，加強對制度執行的監督，切實提高制度執行力。

（作者系蘇州大學政治與公共管理學院教授）

責任編輯：李佳婧