以制度集成創新推動營商環境優化

杜宇瑋

2020年1月1日，《優化營商環境條例》正式落地實施，是我國以法治方式營造一流營商環境的重要舉措。營商環境是決定一個國家和地區競爭力的核心要素，是建設現代化經濟體系和推動高質量發展的重要突破口。黨的十八大以來，黨中央、國務院一直高度重視優化營商環境工作，黨的十九屆四中全會明確提出“改善營商環境，激發各類市場主體活力”，中共江蘇省委十三屆七次全會也再次強調“打造國際一流營商環境”。江蘇作為開放型經濟大省，迫切需要通過加強制度創新和制度集成，來切實推進營商環境的持續優化和改善。

以制度創新降低制度性交易成本

營商環境廣義上是指企業等商事主體生產經營所需要的全要素環境。但一般來說，營商環境主要是指除了自然資源和硬件設施等物質環境之外的，由包括經濟體制、政治制度、文化要素等一系列軟因素構成的制度環境。作為一種制度集合體，營商環境是政府政策、法律法規等正式制度，社會傳統、文化風俗等非正式制度的有機組合。作為經濟運行和經濟發展的內生變量，營商環境直接約束著一定區域內市場主體的行為活動，并通過制度性交易成本變量影響資源配置效率，從而決定區域經濟發展的質量和效益。

優化營商環境，旨在降低與市場主體休戚相關的制度性交易成本，是一項涉及經濟社會諸多領域制度改革的系統工程，其根本目標是通過基于制度創新的深化體制機制改革來降低制度性交易成本。對標國際一流營商環境地區，江蘇“放管服”改革還需深入，從而進一步降低企業制度性交易成本。主要表現為：在行政審批和涉企商事制度方面，仍存在手續繁雜、時間過長、環節過多、交叉重復、標準化程度不高、信息聯通共享程度較低以及“線上線下”不夠協調等問題，企業生產經營過程中還有不少“堵點”和“痛點”;在事中事后監管方面，存在重點領域難以覆蓋、基層監管力量不足等問題，缺乏完善和整體的制度性安排;在政府服務方面，還存在企業融資難和融資貴現象依舊突出、涉企檢查干擾企業正常生產以及對不同所有制企業的差別化待遇等問題。

調整優化政府治理方式

營商環境作為一種具有制度特征的公共產品，其建設與完善過程也是一個公共治理過程。政府是制度供給和制度創新的實施主體，從而也是營商環境最主要的治理主體。在過去較長一段時間里，地方政府積極開展經濟層面的制度創新，較多地采取行政批文、發展規劃等直接干預手段來替代尚未發育完善的市場機制，在較大程度上催生了有利于要素快速集聚、市場快速開拓的營商環境，從而有效促進了區域經濟高速增長和產業規?；l展。

在邁向高質量發展的新時代，國家治理體系和治理能力現代化要求政府要正確調整自身角色定位，不僅要扮演公共產品供給者的角色，而且要更多地承擔和發揮經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等方面的職能。因而，政府治理被賦予了新的內涵，政府治理不是體現在對市場配置資源的替代作用上，而是體現在為市場主體提供高效服務的功能上;不是體現在面對企業時的“強勢”管制能力上，而是體現在面臨市場風險和市場失靈時的突出應變能力和調節能力上;不僅體現為政府的決策能力和政策制定能力強，而且要求政策的落實和執行能力強。同時，還要充分發揮政府治理對營商環境的積極作用，轉變治理理念和工作思維，進一步簡政放權，妥善處理政府與市場關系，當好服務企業的“店小二”，做到“有求必應、無事不擾”，為企業創造優質高效的服務環境，以“有為政府”來保障“有效市場”。

加強制度集成推進治理體制機制改革

江蘇優化營商環境，需要從以往注重政策優惠來“招商引資”的“洼地”思維，轉換為強調優質環境來“招才引智”的“高地”思維。具體而言，就是應當對標世界先進標準，以推進供給側結構性改革為主線，進一步深化“放管服”改革，著力推動行政服務效能改革，加強制度集成，形成改革合力，加快形成法治化、國際化、便利化的營商環境，充分吸引全球創新資源要素在江蘇集聚和扎根。

加強降成本與穩預期政策制度的集成，推進供給側結構性改革。成本是營商環境的核心內容，降成本是供給側結構性改革的五大重點任務之一，其重點和難點在于降低制度性交易成本。除了需要更大力度地減稅降費之外，還需通過采取政府性融資擔保、社會信用體系建設等手段切實降低中小微民營企業的融資成本。當然，供給側結構性改革也離不開需求側的支撐，優化企業生產經營環境，需要供需兩側雙管齊下。近年來，外部貿易摩擦、國內需求不足等因素影響下的市場不確定性有所增加，企業既缺乏投資空間也缺乏投資信心。因此，需要千方百計擴大居民可支配收入，完善社會保障制度，壯大中等收入群體。同時，加大市場化改革，消除區域市場壁壘，促進國內統一大市場形成，從而穩定企業市場預期。

加強負面清單管理與中性競爭政策制度的集成，深化“放管服”改革?！胺殴芊备母锸墙档椭贫刃越灰壮杀镜闹饕侄?，其主要目標之一是推動規則公平，即營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的市場環境。一方面，全面實施負面清單管理，加快清理不符合新發展理念和高質量發展的市場準入規則，不斷縮減清單事項，構建完善清單信息公開機制、清單動態調整機制以及相適應的行政審批機制。另一方面，盡快摒棄以往過于注重通過財政直接補貼等政策優惠扶持特定產業和企業的選擇性產業政策，而采取普惠性和競爭中性的功能性產業政策，對全行業采取消除所有制歧視、提高科技創新服務水平、加大產權保護力度等改革舉措，促進國內市場的更大開放和公平競爭。

加強不同職能部門政策制度的集成，推動行政治理和行政服務效能改革。按照優化營商環境的“1+10”文件，積極落實《聚焦企業關切大力優化營商環境行動方案》《江蘇省深化“放管服”改革優化營商環境重點任務分工方案》等政策措施，全力構建“集中高效審批、分類監管服務、綜合行政執法”的行政治理架構。一是推進行政審批制度改革。重點推進不同職能部門之間的信息聯通共享，清除交叉重疊的商事流程事項，建立統一規范的行政審批服務體系、評價機制和企業征信系統，切實消除部門之間的信息壁壘，打破“信息孤島”。二是推進行政服務效能改革。在互聯網政務時代，要加強“線上”與“線下”政策制度的集成，盡快完善“網上辦”的相關法律法規，真正實現“不見面審批（服務）”的便利暢通。三是推進綜合行政執法體制改革。加快機構編制資源整合和行政執法權力調整，在市場監管、安全生產、環境保護等領域實行專業執法。明確職責權力邊界，做到權力不越位、監管不缺位和執法不錯位，切實提高綜合行政治理和執法效能。

加強不同區域政策制度的集成，全面優化區域營商環境。優化營商環境是一個系統工程，特別是在涉及生態環保等跨區域治理問題時，需要不同區域政策制度的協同。這既包括省內區域政策制度的集成，也包括更大范圍的省際區域政策制度集成。從省內區域來看，可以通過深化江陰集成改革試點以及開展若干創新創業基地試點，在少數幾個區域內集中突破，然后由點到面，逐步在全省范圍內復制推廣集成改革經驗。從省際跨區來看，主要是積極對接長三角一體化發展規劃，加強與上海、浙江、安徽三地的設施共聯、機制共建、信息共享、標準共認，構建完善區域一體化治理機制，提高協同治理效率，整體推動長三角區域營商環境優化。

（作者系江蘇省社科院區域現代化研究院創新驅動研究中心副主任）

責任編輯：孫秋香