從濕地中剝離農用地問題初探

郭燕華

摘 要 源于歷史分類習慣，我國濕地中存在農用地，并形成了濕地紅線和耕地紅線交叉重疊問題，對濕地和農用地的利用均造成了較大影響。基于此，分析我國濕地和農用地保護現狀、濕地保護紅線與耕地紅線出現重疊的緣由，探討從濕地中剝離農用地問題緊迫性以及解決此問題的相關建議。

關鍵詞 濕地;農用地;重疊;剝離

中圖分類號：X37 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.32.093

長久以來，我國土地資源管理主要側重耕地保護和建設用地管控。2007年版《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2007）主要包括了耕地、園地、林地等12個一級地類[1]。隨著生態文明建設的發展，在新一版《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2017）中，將“濕地”調整為一級地類，并作為第三次全國土地調查的依據[2]。這充分體現了土地的自然資源屬性信息，標志著土地資源管理轉變為數量、質量、生態“三位一體”的國土空間用途管制模式。同時，由于歷史分類習慣，現狀濕地范圍內留存不少農用地，甚至基本農田。由于濕地與基本農田管理的法律、政策依據及模式存在差異，濕地中包含基本農田的現狀給實際管理工作帶來不少困惑甚至沖突。基于此，從濕地管理的實際情況出發，以土地的實際用途和需要為依據，結合國家相關法律、法規和政策，探索將基本農田與濕地剝離的可行路徑，為更好落實土地管理職責提供參考。

1 我國濕地和基本農田保護現狀

2014年，根據第二次全國濕地資源調查結果，我國劃定了濕地保護紅線，即到2020年，中國濕地面積不少于8億畝[3]。而早在2009年，我國已經劃定了耕地保護紅線，即2020年，永久基本農田不少于15.46億畝，堅決守住18億畝耕地紅線，強化用途管制[4]。這兩條看似毫不相干的紅線，事實上卻有很多交叉重疊的地方。據初步統計，僅國家級自然保護區內就有耕地146萬公頃（核心區17.9萬公頃），其中永久基本農田92.8萬公頃（核心區8.3萬公頃），永久基本農田與生態保護紅線交叉重疊問題比較嚴重[5]。

2 濕地保護紅線與耕地紅線出現重疊的緣由

我國是世界第一人口大國，保障糧食安全是國計民生的頭等大事，耕地一直是土地利用分類中的第一大類，而對濕地認識是在1992年加入國際濕地公約后才逐漸發展起來，國家濕地保護管理中心更是在2005年才建立起來。因此，之前濕地調查是依據《全國濕地資源調查技術規程（試行）》（林濕發〔2008〕265號），將濕地劃分為5個濕地類34個濕地型。其中，人工濕地中的水田/

冬水田對應的正是土地利用分類中的農用地——水田[6]。

我國水田符合《國際濕地公約》對濕地的基本定義，即“自然的或人工的，長久的或暫時的沼澤地、濕源、泥炭地或水域地，擁有靜止或流動的水體，包括低潮時水深不超過6米的濱海水域”[7]。特別是隨著濕地公園的發展，各地為進一步發揮農田的非生產性功能，發展其景觀效益，不少水田被囊括入濕地的范疇，建設濕地保護區和濕地公園，因此造成了目前濕地保護紅線和永久基本農田紅線交叉重疊的情況。

3 從濕地保護紅線中分離農用地的必要性

3.1 濕地中的農用地難以滿足農業生產要求

農業耕作是以農產品的產出為先導。濕地中農用地的農業耕作需同時堅守保護生態系統的原則，農產品將不可避免的成為生態循環中的一環，被野生生物生態利用。因此，濕地中的農耕活動難以完全按照農業技術規程進行，必將影響農業生產效率。

3.2 濕地中的農用地妨礙濕地生態效益的發揮

1）農業耕作影響生態系統的保護。濕地具有自然屬性，其保護恢復應主要依靠自然修復[8]。即使濕地修復中加入了人工干預以加快生態修復的基礎進程，其后的修復仍主要是由自然做工，進行恢復。這一進程與農業耕作的人類頻繁干擾相排斥。濕地中存在農用地，必然需要人類持續的耕作，而過多的人類干擾將必影響生態系統的穩定、演替和變化。

2）農業生產要素的使用影響生態環境要素。當前條件下，農業生產仍需通過施用化肥和農藥提高農產品的質量和數量。但濕地中的農用地施用化肥和農藥將對土壤、空氣、水等生態環境要素造成污染，傷害生態循環，影響濕地凈化水質、提升生物多樣性等生態功能的發揮。

3）濕地中農用地破壞生態系統連貫性。連貫的濕地是建立健康生態系統的重要條件之一。現代社會的發展不可避免地造成了濕地的碎片化。開拓水道、營造生物棲息地等建設生態廊道的措施是濕地修復中常用的連通方式[9-10]。但濕地中如果存在農用地，將被強制用途管理，地形地貌或者植被的改變等將被嚴格限制，濕地規劃和修復將難以按照最佳方案實施，不能發揮生態用地的最大效用，造成浪費。

3.3 修正濕地與農用地重疊問題的時機

只有界限清晰的生態紅線和耕地紅線，才能為國家管理部門制定農業政策和生態保護措施提供正確的依據，才能真正保障環境和糧食安全。無論是濕地保護紅線或是耕地保護紅線，現行的保護目標均以2020年為節點。作為回顧和總結過去一個階段保護工作成效以及提出下一階段目標的重要時點，結合過往工作實際，重新審視兩條保護紅線的科學性和合理性，并實事求是地進行修正，2020年是對濕地與農用地存在部分交叉重疊這一歷史遺留問題進行修正是最好的時機。

4 解決濕地中農用地問題的建議

4.1 因地制宜，發揮土地的最大效用

一般認為，耕地重于濕地等生態用地，在理順濕地與農用地重疊問題上，容易一刀切，一概將農用地從濕地中剔除，保有農用地，直接刪減濕地面積。事實上，這種粗暴的處理方式值得商榷。以海珠濕地為例，作為大都市中央的濕地，其中就存在大量農用地。如果這些土地嚴格按照農用地進行復耕，1）農業生產過程中按照農耕標準操作使用化肥和農藥，不可避免會污染周邊的空氣、水質，危害都市人們的健康[11]。2）都市中央的農用地不符合都市土地用途的定位，降低土地利用效率。在此情況下，更明智而切合實際的做法是改變該濕地內相關農用地的性質，保持濕地的完整性和生態效益，充分發揮濕地對城市的生態功能。而減少的農用地，可以在城市周邊選取更合適的位點回補[12]。

4.2 部門聯動，修正規劃

理順濕地與耕地紅線問題不僅涉及林業和農業部門，還需要規劃部門的聯動參與。對紅線重疊地塊的重新定性，需充分考慮地塊所處位點的土地利用總體規劃、國土規劃和城鄉規劃，綜合考量該地塊利用效益、與周邊區域關系以及國家安全。因此，地塊重新定性后，既需修訂相關三大規劃，也應迅速制定該地塊的詳細規劃，確保土地的科學利用。

4.3 確定補償制度

從濕地中剝離農用地，必然涉及濕地或者農用地面積的減少，為保障我國生態安全和糧食安全，堅持土地補償機制：1）挖掘未利用地潛力，通過科學開墾，將減少的濕地或者農用地按質按量補回，提高節約集約用地效率;2）對新建農用地繼續落實我國現行對基本農田的補償標準和利益平衡措施，遵從“保護面積不減少，保護強度不降低，保護性質不改變”的總體要求。

4.4 明確管理責任人

對重新確定了利用性質的土地，應迅速明確土地管理責任部門，既要防范多頭管理的出現，也要杜絕互相推諉現象。對新出現的農用地，要做好面積統計和土地圖斑名錄，落實耕種任務到人，防止出現耕地丟荒的現象，提高土地利用率[13]。對受影響的濕地，應重新整合優化，研判生態廊道，生物洄游路徑和生物重要棲息地，將碎片化用地聯通，防止出現生態孤島。

4.5 建立全國性管理平臺

現存的濕地紅線中包括農用地問題，來源于地方追求農用地非生產效益，征用或借用農用地建設濕地公園等。建議建立全國性濕地管理平臺，在審批濕地區域時及時發現并糾正此類現象繼續發生，從源頭上避免變相挪用農用地為生態用地甚至旅游用地問題[14]。農用地確實有一定的景觀效應，可以在地方旅游發展中加以利用。但是在利用過程中不應改變對農用地的定性和基本生產用途，從而危害國家糧食安全。通過國家統一的濕地管理綜合平臺，細化強化信息管理，形成對全國各種類型濕地情況和變化的統一管理，有利于堅守濕地紅線，延拓濕地連通性，提升濕地保護質量，維持穩定健康的濕地生態系統，全面提高濕地利用效率。

5 結語

隨著近年濕地的高速發展，濕地保護紅線與耕地保護紅線重疊交叉問題愈加突顯，既影響了濕地中農用地生產作用的發揮，也妨礙了濕地生態效益的發揮。而2020年是現行濕地保護紅線和耕地保護紅線階段性目標回顧之年，正是修正兩條紅線重疊問題的最佳時機。據此，提出了從濕地剝離農用地實操工作中要注意的問題和建議。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局，中國國家標準化管理委員會.土地利用現狀分類：GB/T 21010—2007[S].北京：中國標準出版社，2007.

[2] 中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局，中國國家標準化管理委員會.土地利用現狀分類：GB/T 21010—2017[S].北京：中國標準出版社，2017.

[3] 人民網.中國劃定8億畝濕地保護紅線[N/OL].（2014-01-14）[2020-10-25].http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0114/c83083-24110698.html.

[4] 國土資源部.全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）[DB/OL].（2009-06-23）[2020-10-25].http：//www.gov.cn/zxft/ft149/content_1144625.htm.

[5] 自然資源部，國家林業和草原局.關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前有關工作的函[DB/OL].（2020-05-01）[2020-10-25].http：//wenku.foodmate.net/down/2020/05/113496.html.

[6] 國家林業局.全國濕地資源調查技術規程（試行）[DB/OL].（2008-12）[2020-10-25].https：//wenku.baidu.com/view/3a6f55158f9951e79b89680203d8ce2f0066652e.html.

[7] 崔保山，楊志峰.濕地學[M].北京：北京師范大學出版社，2015：8-9.

[8] 約翰·加里，劉叢，劉貴華.讓大自然修復濕地[J].環球科學，2014（1）：48-53.

[9] 吳玉琴，李玉鳳，劉紅玉，等.水文連通度對濕地生態系統服務功能影響綜述[J].南京師范大學學報（工程技術版），2020，20（1）：57-65.

[10] FORMAN R T. Land Mosaics——The Ecology of Landscapes and Regions[M].Cambridge： Cambridge University Press，1995：146-252.

[11] 梁卓，陳超，李娟，等.大城市郊區農村環境污染現狀及治理對策[J].農業環境與發展，2010（1）：64-67.

[12] 張良悅.中國城鎮化進程中農地非農化的偏離與矯正[J].區域經濟評論，2020（3）：79-89.

[13] 楊國永，許文興.耕地拋荒及其治理——文獻述評與研究展望[J].中國農業大學學報，2015（5）：279-288.

[14] 蓋世廣，竇志國，湯日紅.湖泊濕地生態系統管理研究概述[J].濕地科學與管理，2017，13（4）：67-70.

（責任編輯：劉 昀）